Le Canada est au cœur d’un débat sur les infrastructures dominé par des superlatifs : corridors structurants pour le pays, lignes de transport d’électricité à l’échelle du gigawatt, projets liés aux minéraux critiques de plusieurs milliards de dollars. Pourtant, la plupart de ces grands projets sont conçus selon une approche descendante, dictée par des objectifs nationaux et des mandats provinciaux, sans accorder suffisamment d’attention aux besoins des régions et des communautés d’accueil ni aux retombées qu’elles pourraient en tirer.
Bon nombre de ces ambitions reposent sur une exigence commune : l’électricité. Associer la planification de grands projets à la planification régionale de l’électricité pourrait aider le Canada à tirer une plus grande valeur économique des infrastructures en cours de réalisation, tout en générant des retombées durables pour les communautés qui les accueillent. En fait, plusieurs pays comparables au Canada utilisent déjà un outil pour combler le fossé entre les besoins locaux et la planification globale du réseau d’électricité : la planification régionale intégrée de l’énergie et de l’économie.
Les services publics et les marchés canadiens ne sont pas conçus pour une coordination régionale à l’échelle locale
Le défi du Canada ne tient pas uniquement à l’ampleur du territoire. Il réside aussi dans le fait que la planification de l’électricité à l’échelle provinciale ou territoriale s’opère rarement à l’échelle régionale et ne s’articule pas avec le développement économique régional. Par « régions », nous entendons les petites zones d’une province ou d’un territoire qui constituent l’ensemble plus vaste. Ce manque de cohérence régionale s’ajoute à un déficit de coordination interprovinciale, une question que notre rapport Coup de circuit aborde directement.
Dans les réseaux dominés par les services publics, les services publics provinciaux comme BC Hydro planifient autour de leurs propres mandats de production, de transport et de fiabilité du réseau, et non autour d’une stratégie économique régionale qui se concentre sur une zone plus petite et plus localisée. Des stratégies de croissance régionale et des plans énergétiques communautaires existent, mais ils sont peu pris en compte dans les décisions d’investissement des services publics. Les communautés, comme celle d’Atlin, hors réseau, élaborent leur propre plan énergétique communautaire afin de favoriser une plus grande mobilisation de BC Hydro et de faire valoir des investissements qui reflètent les priorités locales, telles que la fiabilité et la réduction de la dépendance au diesel. len témoigne l’examen réalisé en 2023 par la BC Utilities Commission concernant le projet d’augmentation de capacité de FortisBC dans l’Okanagan, où les priorités régionales ont été largement ignorées dans une décision pourtant lourde de conséquences pour la région.
Les réseaux d’électricité décentralisés et fondés sur le marché fonctionnent différemment, mais aboutissent à un résultat similaire. Il n’y a pas de service public unique chargé de planifier l’ensemble du réseau. Au lieu de cela, les producteurs d’électricité privés décident où et quand construire, en fonction de l’endroit où ils peuvent se connecter le plus rapidement et vendre au meilleur prix. Les investissements suivent les signaux du marché, et non un plan de développement régional ou de réseaux énergétiques à l’échelle communautaire.
Les Nations autochtones sont confrontées à un problème tout à fait différent. Leurs territoires et leurs droits chevauchent les frontières provinciales, ce qui accroît la complexité et augmente le risque que leur gouvernance et leurs intérêts soient ignorés. Tout modèle crédible de coordination régionale doit placer le leadership autochtone au cœur de la démarche, plutôt que de l’y intégrer après coup.
Planifier conjointement l’électricité et le développement économique régional présente des avantages
La planification intégrée de l’énergie et de l’économie à l’échelle régionale permet de combler les lacunes actuelles en matière de planification. Ces plans visent généralement à mettre en place un réseau d’électricité qui maximise le développement économique régional et le bien-être des communautés.
Une électricité fiable et abordable constitue déjà l’un des atouts concurrentiels les plus manifestes du Canada pour attirer les investissements industriels et maintenir l’activité industrielle. Toutefois, cet avantage ne profite pas toujours directement aux communautés. Cela dépend de la façon dont la planification des infrastructures électriques s’harmonise avec les priorités économiques régionales. Lorsque c’est le cas, les communautés gagnent une chance réelle d’accueillir cette croissance, tandis que les investisseurs ont la certitude de disposer de l’énergie nécessaire au moment voulu.
Attirer des investissements ne constitue qu’une partie de l’équation. Le fait pour une communauté d’obtenir un projet de production ou de transport d’énergie ne se traduit pas automatiquement par un développement économique local. Cela dépend de la mesure dans laquelle les plans régionaux prévoient, dès le départ, des emplois, des possibilités de propriété ou des retombées pour les communautés d’accueil, plutôt que de supposer que les bénéfices finiront par ruisseler jusqu’à elles.
La planification régionale peut également réduire les risques liés aux projets et en accélérer la réalisation. Lorsque le choix des sites pour les infrastructures électriques est intégré en amont dans la planification régionale de l’aménagement du territoire, les communautés peuvent déterminer où implanter les projets et comment ceux-ci peuvent soutenir les priorités économiques locales. Cela permet aux communautés de tirer un meilleur parti des nouveaux investissements, tout en réduisant les conflits susceptibles de ralentir les projets. Les investisseurs ont l’assurance que le projet bénéficie de l’adhésion des communautés, et celles-ci ont voix au chapitre avant que les décisions ne soient prises, et non après.
Au-delà du Canada, d’autres gouvernements planifient déjà le secteur de l’électricité différemment
D’autres pays ont déjà adopté cette approche. L’Allemagne, la France, le Pays basque, la Nouvelle-Galles du Sud, l’Afrique du Sud, le Québec et le Royaume-Uni ont tous commencé à étendre la planification de l’électricité au niveau régional, en la liant délibérément au développement économique local.
Leurs approches diffèrent dans les détails, mais reposent sur une architecture commune. Les objectifs nationaux de décarbonation se traduisent par des obligations régionales en matière de production et de transport d’électricité, s’appuyant sur une gouvernance qui s’étend du niveau national à l’échelon municipal. Sur le terrain, les zones prioritaires pour les énergies renouvelables et les investissements dans le réseau sont cartographiées en amont, évitant ainsi les conflits projet par projet. Des mécanismes de financement et d’approvisionnement réduisent les risques liés au déploiement régional, tandis que les cadres de planification garantissent que les communautés, ainsi que les titulaires de droits autochtones ou locaux, bénéficient des retombées.
Le Canada dispose déjà d’une première version de ce modèle. Le projet de loi 69 du Québec établit un cadre pour une stratégie de développement régional multiénergétique sur 25 ans, alignée sur l’objectif de carboneutralité à l’horizon 2050. Ce texte fournit une base pour orienter le développement futur d’Hydro-Québec en fonction de priorités plus larges, bien que de nombreux détails relatifs à la mise en œuvre restent encore à préciser.
Les communautés n’attendent pas un cadre établi, elles élaborent le leur
En l’absence de cadre officiel au Canada, des coalitions issues de la base prennent le relais. Partout au pays, des alliances régionales informelles, des stratégies énergétiques municipales et des coalitions dirigées par des autochtones assurent le travail de coordination que les échelons supérieurs de gouvernement négligent.
L’Indigenous Power Coalition en est un exemple. Lancée pour repositionner les Nations autochtones du statut de simples titulaires de droits consultés à celui de promoteurs et propriétaires de projets, cette coalition, par le biais de son initiative Western transmission Catalysts, organise les Nations de l’Ouest canadien pour piloter le développement d’infrastructures de transport d’électricité interprovinciales.
Dans la région des hauts monts Skeena, dans le nord-ouest de la Colombie-Britannique, Skeena Energy Solutions offre un autre exemple. Intervenant auprès de communautés rurales et isolées où les infrastructures et les financements font souvent défaut, l’organisation a élaboré un plan énergétique régional. Ce plan propose un guide méthodologique détaillant les étapes à suivre (évaluation énergétique régionale, établissement de niveaux de référence pour les émissions et examen des options locales en matière d’énergies renouvelables) tout en présentant des études de cas illustrant des projets déjà réalisés par les communautés.
Aucun des deux groupes n’a attendu l’existence d’un cadre provincial pour agir. Constatant un besoin, tous deux ont mis en place un plan qui fonctionne pour toutes les Nations et les communautés voisines. Mais les actions locales peuvent aussi être limitées par les politiques actuelles. Par exemple, dans le cadre réglementaire actuel, beaucoup de provinces limitent la capacité d’une communauté à partager et à acheminer l’électricité aux communautés voisines, imposant plutôt qu’elle soit vendue par l’intermédiaire de sociétés d’État.
Les projets d’énergie propre dirigés et codétenus par des autochtones représentent déjà plus d’un dixième de la capacité de production du Canada, ce qui représente 27,1 milliards de dollars en investissements, 441,4 millions de dollars en rendements annuels pour les autochtones et plus de 51 000 années-personnes en emplois. Cette évolution illustre ce qu’il est possible d’accomplir lorsque les communautés prennent les choses en main, ainsi que ce qu’un cadre régional de planification énergétique et économique pourrait accélérer.
Les gouvernements du Canada doivent adopter une approche plus régionale
À quoi ressemblerait la situation si le Canada prenait au sérieux la planification régionale intégrée de l’énergie et de l’économie? Il n’y a pas de modèle unique à transposer tel quel, et il ne devrait pas y en avoir. Les régions du Canada ont des structures économiques, des réseaux d’électricité et des mécanismes de gouvernance distincts, ce qui signifie que des points de départ différents exigent des instruments de politique différents.
Les gouvernements provinciaux et les services publics sont actuellement aux commandes de la planification en matière d’électricité et, plus largement, de réseaux énergétiques intégrés. Dans son récent rapport intitulé Coup de circuit, L’Institut climatique du Canada a appelé le gouvernement fédéral à fournir davantage de renseignements sur les besoins nationaux, afin d’éclairer la planification provinciale. Il est d’autant plus pertinent d’intégrer une dimension régionale au processus, afin que les plans puissent mieux soutenir les atouts et les priorités à l’échelle locale. Les zones propices aux énergies renouvelables, définies par les communautés elles-mêmes, illustrent bien comment une contribution régionale permet de cibler les investissements là où ils génèrent les retombées les plus importantes, tant à l’échelle locale que pour l’ensemble du système.
La réalisation de ce type de développement durable ancré dans le territoire nécessite également des politiques soutenant des projets à différentes échelles et reposant sur divers modèles de propriété. Les mécanismes de financement devraient être aussi aisément accessibles aux initiatives portées par des communautés ou des peuples autochtones qu’aux mégaprojets. Les politiques devraient également encourager le leadership, l’appropriation et le partage des retombées au profit des communautés locales et autochtones en tant que principes fondamentaux de conception dès le début de l’élaboration du projet, partout où les communautés ont la volonté et la capacité de prendre les rênes.
À un moment où la politique énergétique du Canada se focalise sur une poignée de projets énormes, le Canada gagnerait à accorder davantage d’attention et de soutien à une série de modèles régionaux favorisant l’émergence d’économies locales durables, parallèlement aux infrastructures électriques. Le Canada dispose déjà des éléments nécessaires : des services publics compétents, un modèle provincial en plein essor au Québec, ainsi que des initiatives portées par des communautés et des peuples autochtones. Ce qui manque, c’est un cadre suffisamment souple pour englober les deux, qui les reconnaît, les soutient et les relie, dans le respect de leurs spécificités respectives.
