Un système réglementaire bien conçu : voilà la fondation qu’il faut pour alimenter, par des projets d’énergie propre, d’exploitation des minéraux critiques ou autres, une croissance propre à la hauteur des ambitions climatiques et économiques du Canada. Il faut trouver la manière de faire en sorte que ces projets, d’une part, se plient efficacement aux 604 règlements fédéraux – qui eux-mêmes imposent 150 569 exigences distinctes –, et d’autre part, soient menés à bien de façon à maintenir la mobilisation du public, à faire intervenir constructivement les peuples autochtones, et à respecter les protections écologiques.
Pour éclairer cette démarche, l’Institut climatique du Canada a produit une série d’études sur les manières de rationaliser l’évaluation réglementaire des projets de croissance propre qui sont concurrentiels et accélèrent le pas de la transition. C’est cette recherche qui inspire le présent billet, lequel articule quatre principes que les réformes réglementaires devraient respecter.
1. Faire passer la transparence avant la liberté discrétionnaire
Un système qui laisse une marge discrétionnaire est un système imprévisible, bien souvent synonyme de retards pour les promoteurs des énergies propres. Alors que s’ils peuvent compter sur un processus transparent, ces mêmes promoteurs pourront savoir à quoi s’attendre des autorités de réglementation et planifier leurs projets en conséquence. Et cette transparence passe par l’établissement de critères bien précis pour le déclenchement d’examens réglementaires. Comme nous l’explorons dans notre document de cadrage Simplifier l’approbation des projets de croissance propre grâce aux évaluations stratégiques, l’évaluation stratégique est un outil prometteur pour réguler l’effet des politiques et des problèmes systémiques, sauf qu’on l’emploie avec plus ou moins de transparence ici au Canada. En effet, c’est au cas-par-cas que les gouvernements du pays vont enclencher cette évaluation, ce qui est bien différent de l’Union européenne et des conditions bien formelles qu’elle s’est données pour le déclenchement des évaluations.
Outre la question des conditions de déclenchement, la transparence s’étend aussi aux processus par lesquels se fait l’évaluation des projets. Prenons l’exemple du cadre, proposé dans notre document de cadrage Accélérer la construction d’installations d’énergie propre au Canada : un cadre pour la simplification des processus d’octroi de permis, qui vient fixer des critères que les projets d’énergie propre doivent satisfaire pour pouvoir passer par un processus d’évaluation accéléré : ce genre de mesures ajoute une couche de prévisibilité au système des approbations. L’État de New York ose aller encore plus loin : comme le rapporte notre étude de cas Refonte des permis pour les projets d’énergie propre dans les États de New York et de la Californie, il prévoit la délivrance automatique du permis aux projets d’énergie propre si les autorités de réglementation prennent trop de temps pour les évaluer.
2. Optimiser les interactions dans les processus d’examen réglementaire
Un examen réglementaire touchera souvent à différents aspects qui font chacun l’objet de leur propre réglementation autonome. Si les gouvernements décidaient de réformer les processus afin de briser ce cloisonnement, ils se trouveraient à la fois à réduire et à simplifier les interactions avec les promoteurs de projets de croissance propre, ce qui se traduirait en gains d’efficience et d’efficacité. Concrètement, cette optimisation pourrait notamment passer par l’établissement d’une autorité de réglementation centralisée qui prendrait universellement en charge les projets de croissance propre. C’est ce que fait la Californie avec sa commission de l’énergie, laquelle traite toutes les demandes de permis pour les projets éoliens et solaires de grande envergure.
D’autres optimisations pourraient se faire autour des recoupements entre les projets, afin de simplifier les interactions pendant l’examen réglementaire. C’est par exemple le cas dans Accélérer les projets d’énergie propre au Canada, où nous classons les projets en fonction d’éléments communs comme la technologie qu’ils appliquent ou l’ampleur de leurs répercussions. Ou encore, pensons à la ville de New York, qui s’est basée sur l’examen réglementaire général qu’elle a fait de l’aménagement de ses rivages pour exempter par la suite les bâtiments conventionnels d’autres examens redondants.
3. Mobiliser les intervenants tôt – et sérieusement – dans le processus
Les collectivités peuvent faire s’enliser un examen réglementaire si elles sentent que le processus néglige leurs intérêts ou encore l’obligation juridique pour la Couronne de consulter les groupes autochtones. Les autorités de réglementation peuvent prévoir le coup et atténuer ce risque de résistance en concevant dès le départ un processus collaboratif avec les pouvoirs locaux. C’est ainsi que l’on est arrivé à une mobilisation vraiment significative dans un processus réglementaire au Nunavut, qui prévoit notamment la préparation de rapports conjoints, l’intervention de comités consultatifs autochtones, et la tenue de visites informatives pour les membres des communautés autochtones.
Il est aussi bon, pour le sérieux de la démarche de mobilisation, que les promoteurs expliquent à la population la valeur qu’apporteront leurs projets. Depuis 2022, les États de New York et de la Californie exigent la mise en place d’ententes sur les retombées dans le cadre des projets d’énergie propre. Il s’agit d’accords établissant de quelle façon ces projets profiteront concrètement à l’économie locale – le plus souvent sous forme (entre autres) de dépenses. Par exemple, un projet de parc solaire dans l’État de New York promet l’injection annuelle de 20 000 dollars américains dans des initiatives à proximité, tandis qu’un autre projet distribuera 1,25 million pour l’allégement de la facture de services publics localement. D’autres vont encore plus loin et promettent, bien plus qu’une consultation, une participation directe aux bénéfices. Par exemple, l’entreprise canadienne de services publics Hydro One a promis qu’à l’avenir, elle offrirait aux Premières Nations la possibilité d’investir à hauteur de 50 % dans tous ses grands projets de transport d’électricité.
4. Prendre une longueur d’avance sur les projets
Ultimement, les formalités réglementaires tendent à être lentes si la machine se met en branle uniquement en réaction aux projets d’importance stratégique nationale plutôt qu’en prévision de ceux-ci. Or, les autorités de réglementation peuvent se montrer proactives et agir avant que leur intervention ne soit déclenchée. C’est déjà le cas au Canada et au Japon pour ce qui est des déchets nucléaires : les autorités préfèrent sonder la population bien avant qu’un projet ne s’annonce, ce qui fait que les parties concernées sont déjà bien informées quand arrive le temps de prendre des décisions. Même philosophie pour le programme Build-Ready, dans l’État de New York, qui procède au dépôt anticipé des demandes de permis de construction pour les sites propices aux énergies propres, de sorte qu’on puisse y démarrer les travaux dès leur acquisition.
Les autorités de réglementation peuvent faire preuve de proactivité à l’égard non seulement des projets, mais aussi de leurs effets. Le Royaume-Uni s’engage potentiellement sur la voie de rapports qui évalueraient l’effet environnemental des projets en fonction de l’état désiré plutôt qu’en comparaison du statu quo. Un exemple de cette pratique serait de juger si un projet minier sera nuisible aux objectifs de réconciliation avec les peuples autochtones – un examen réglementaire standard ne se préoccuperait que des répercussions par rapport à l’état actuel des choses, sans considération pour ce genre de contexte élargi.
Bâtir un système de réglementation qui accélère la croissance propre
La manière dont les autorités de réglementation du Canada conduiront leur examen des projets sera déterminante non seulement pour l’économie de demain, mais aussi pour la réussite de la transition énergétique à l’échelle planétaire. Il ressort des études de l’Institut quatre principes fondamentaux pour avoir un bon système de réglementation : la transparence, l’optimisation d’un point de vue holistique, la mobilisation du public et la proactivité. Si le Canada s’avère assez adroit dans ses réformes, il pourrait faire de l’examen réglementaire non plus un obstacle potentiel, mais bien un véritable atout pour les projets de croissance propre.
