Introduction

Le Canada a besoin d’une meilleure stratégie pour bâtir des projets d’électricité propre, de décarbonisation industrielle et de minéraux critiques à la vitesse et de l’envergure nécessaires pour réussir la transition vers la carboneutralité. Les secteurs privé et public cherchent des moyens de simplifier la réglementation nationale (Chalmers, 2023; Thurton, 2022; Crawley, 2023), et les évaluations stratégiques représentent un outil important, quoique négligé, que le fédéral pourrait et devrait utiliser davantage.

On a très clairement fait la preuve que les changements aux processus d’examen réglementaire doivent être faits avec prudence. Ainsi, la Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 du fédéral supplantait le régime réglementaire canadien, avec l’idée de se montrer plus global et plus aligné sur les intérêts du public; son principal instrument était l’évaluation d’impact à l’échelle des projets (Wright, 2021). Chaque évaluation pouvait donc porter sur un projet présentant des risques significatifs pour la durabilité et avait le pouvoir d’y mettre un terme si nécessaire.

Cependant, en octobre 2023, la Cour suprême du Canada a jugé que de nombreux aspects de la Loi étaient inconstitutionnels, arguant que le processus d’évaluation d’impact permettait actuellement au gouvernement fédéral d’examiner et d’arrêter des projets pour des raisons qui sortent de sa compétence (Cour suprême du Canada, 2023). Tant que la constitutionnalité de la Loi n’est pas rétablie, les projets feront face à de grandes incertitudes pendant les examens réglementaires.

C’est ici que pourraient entrer en jeu les évaluations stratégiques. Elles permettraient aux autorités de réglementation d’intégrer au processus d’évaluation d’impact une analyse de nature stratégique, c’est-à-dire qu’on prendrait pour objet d’évaluation les politiques et les questions systémiques plutôt que les projets eux-mêmes. En ajoutant cette dimension, les autorités de réglementation peuvent accélérer et renforcer le système réglementaire canadien, majoritairement orienté sur les projets. En outre, bien que la Loi sur l’évaluation d’impact définisse le concept d’évaluation stratégique, cette section de la Loi n’est pas touchée par la décision d’octobre 2023 de la Cour suprême. Le Canada n’a pas encore réalisé d’évaluation stratégique au titre de la Loi, mais des variantes de l’exercice ont été utilisées par les provinces et territoires et par le Cabinet fédéral (Gibson et coll., 2020; Noble, 2008; Noble, 2021). L’évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC) du gouvernement fédéral a aussi été réalisée en suivant de près le processus prescrit par la Loi (gouvernement du Canada, 2020).

Tout particulièrement, les évaluations stratégiques sont une façon pour les autorités de réglementation d’évaluer en une fois les conséquences de multiples projets. Elles sont un moyen d’examiner les grandes politiques et les questions systémiques pouvant entraîner des effets à l’échelle des projets et de formuler des recommandations à leur égard. Par exemple, une autorité de réglementation pourrait utiliser une évaluation stratégique pour examiner la Stratégie canadienne sur les minéraux critiques et constater sa possible incidence sur les cours d’eau et sur la gouvernance autochtone. Dans le cadre du processus de l’évaluation stratégique, l’instance réglementaire pourrait alors recommander des approches générales pour mesurer la pollution produite par une mine et évaluer la redistribution des profits de cette dernière dans la communauté. Ces approches pourraient ensuite être utilisées pour l’élaboration de politiques et aussi lors d’évaluations futures, ce qui éliminerait la nécessité d’en concevoir de nouvelles.

Il est peu probable que les évaluations stratégiques causent de problèmes constitutionnels de la même façon que l’ont fait les évaluations d’impact. Constituant un moyen de conseiller le gouvernement fédéral au sujet de ses stratégies, les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact représentent en fait une étape de moins à l’approbation de projets et relèvent plus directement de la compétence fédérale. Le corollaire de cette logique est cependant que leur influence sur les projets dépend entièrement de la façon dont le fédéral choisit de suivre les recommandations.

En dépit – ou peut-être en raison – de l’incertitude actuelle qui entoure les examens réglementaires, il vaut la peine de vérifier si ces évaluations stratégiques pourraient être utilisées pour simplifier le processus d’approbation des projets de croissance propres. On entend par projet de croissance propre un projet contribuant à la prospérité, à l’écologie, à l’inclusivité et à la résilience de l’économie canadienne. Au Canada, beaucoup de ces projets seront nécessaires pour que le pays atteigne ses objectifs climatiques et économiques. Le présent document explore comment les autorités de réglementation ont utilisé les évaluations stratégiques dans le passé pour rendre les examens réglementaires de projets plus efficaces, et les leçons que pourrait en tirer le Canada.

Localiser les évaluations stratégiques au sein du système réglementaire canadien

La Loi sur l’évaluation d’impact désigne les évaluations stratégiques comme l’outil à utiliser lors des évaluations d’impact. Il pourrait ainsi contribuer à simplifier les examens réglementaires, et ce serait une façon inédite d’utiliser ce mécanisme. D’autres compétences, notamment canadiennes, ont déjà utilisé les évaluations stratégiques, mais rarement de la façon dont le prévoit la Loi. Par exemple, le Cabinet fédéral possède sa propre directive pour mener des évaluations stratégiques, mais s’en sert dans le seul but de rejeter les politiques environnementalement néfastes, et non pour un usage stratégique. Le gouvernement fédéral a aussi mené une évaluation stratégique des changements climatiques, mais l’a principalement utilisée pour repérer les conséquences climatiques plutôt que pour les évaluer (encadré 1). Cette même autorité a aussi donné quelques indications sur la façon dont il entend se servir des évaluations stratégiques au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact, mais la plus grande partie du processus n’est pas encore définie.

Les évaluations stratégiques correspondent aux trois types d’évaluation prescrits par la Loi sur l’évaluation d’impact :

1. Les évaluations d’impact servent à examiner les projets individuels et à mesurer leur incidence directe et cumulative.
2. Les évaluations régionales servent à examiner tous les projets dans une région donnée et à mesurer leur incidence cumulative.
3. Les évaluations stratégiques servent à examiner les politiques ou questions qui relèvent des évaluations d’impact et à mesurer leur incidence cumulative.

La Loi détermine que les évaluations stratégiques peuvent servir à examiner :

« a) toute politique, tout plan ou tout programme – actuel ou éventuel – de l’administration fédérale pertinent dans le cadre de l’évaluation d’impact;

b) toute question pertinente dans le cadre de l’évaluation d’impact de projets désignés ou d’une catégorie de projets désignés. » (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019).

Il n’y a pratiquement aucune limite à ce qui pourrait être considéré comme « une politique ou une question pertinente ». Une politique, un plan ou un programme pertinent pourraient être par exemple des politiques de développement dans un secteur environnementalement vulnérable, de mise en œuvre d’une série de grands projets ou de création d’une chaîne d’approvisionnement pour un produit causant de graves problèmes de pollution. Une question pertinente pourrait quant à elle porter sur des problèmes couramment posés par des projets en ce qui a trait à l’environnement, à la santé, à l’économie locale et aux titres ou droits autochtones.

La définition canadienne du concept d’« évaluation stratégique » est plus large que celle d’autres pays sur trois grands aspects. D’abord, le Canada utilise le terme évaluation stratégique plutôt que celui d’évaluation environnementale stratégique, terme beaucoup plus usité aux États-Unis et ailleurs (Arnold et Beck, 2023). Ce choix reflète la perspective globale de la Loi sur l’évaluation d’impact dans sa forme actuelle, qui tient compte des effets non environnementaux (ex. : conséquences sociales, économiques, relatives à la santé).

Ensuite, peu de pays reconnaissent les évaluations régionales comme étant distinctes des évaluations stratégiques, et si distinction il y a, c’est qu’elles sont perçues comme une sous-classe d’évaluation stratégique correspondant, par hasard, à des frontières régionales (Partidário, 2003; Arnold et coll., 2022). Le présent document se concentre sur les évaluations stratégiques, en adoptant l’idée que beaucoup de leçons sont aussi applicables aux évaluations régionales. Il est toutefois important au Canada de disposer d’évaluations régionales distinctes, étant données ses différences régionales et les relations fondées sur le lieu qu’entretiennent les peuples autochtones.

Enfin, dans la plupart des pays, les évaluations stratégiques sont utilisées pour analyser les politiques, plans ou programmes et ne sont pas directement liées aux évaluations d’impact. Au Canada toutefois, en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, les évaluations stratégiques peuvent uniquement porter sur les politiques et questions pertinentes dans le cadre d’évaluations d’impact (Noble, 2021; Loi sur l’évaluation d’impact, 2019). Cette formulation donne aux évaluations stratégiques canadiennes un meilleur potentiel d’examiner de manière proactive les secteurs où sont menées des évaluations d’impact, mais où des politiques manquent ou sont en élaboration. Par exemple, le Canada pourrait évaluer stratégiquement comment les projets réutilisent les matériaux de construction, même si le gouvernement est encore en train de concevoir les règlements en la matière (Cundiff et coll., 2023).

Mais peu importe comment ils sont définis, tous les types d’évaluation suivent la même procédure de base : elles commencent par un élément déclencheur, puis sont utilisées pour déterminer et évaluer les impacts, et se concluent par la formulation d’une décision ou de recommandations sur ces impacts. Les évaluations stratégiques au Canada n’ont pas de cadre officiel plus poussé, ce qui signifie que leur procédure est encore bien peu définie.

Sans précision sur les éléments déclencheurs, les évaluations stratégiques prescrites par la Loi sur l’évaluation d’impact manquent d’emblée de cadre officiel. Si l’ampleur ou l’emplacement d’un projet peuvent suffire à déclencher une évaluation d’impact, les évaluations stratégiques sont à la seule discrétion du ministre fédéral de l’Environnement et du Changement climatique. L’Agence d’évaluation d’impact du Canada est l’autorité fédérale en matière d’évaluations et peut recommander que le ministre lance une évaluation stratégique. N’importe qui – citoyens, entités privées ou autres secteurs de compétence – peut aussi demander une évaluation stratégique à l’Agence. Il reste qu’en fin de compte, le pouvoir de lancer des évaluations stratégiques demeure entre les mains du ministre.

De plus, les priorités en la matière du ministre ou de l’Agence demeurent plutôt floues, outre les critères de base du cadre stratégique pour l’évaluation stratégique. Selon ce cadre, les recommandations de l’Agence quant à savoir s’il faut entreprendre une évaluation stratégique pour un projet donné reposent sur la pertinence de le faire, sur le fait que l’évaluation entre dans un domaine de compétence fédérale et qu’elle éveille l’intérêt du public et sur la capacité de cette évaluation à éclairer des évaluations d’impact futures, d’améliorer leur efficacité et d’aider globalement à leur gestion (AEIC, 2022). Il est difficile d’imaginer l’Agence recommandant une évaluation stratégique qui sort de ces critères.

Une fois déclenchées, les évaluations stratégiques manquent aussi de directives officielles sur la façon dont elles peuvent servir pour déterminer et évaluer les impacts. L’Agence d’évaluation d’impact du Canada ne prescrit que des étapes générales, et les détails sont évalués au cas par cas (AEIC, 2022) :

1. Décision d’entreprendre l’évaluation
2. Planification éclairée par une mobilisation précoce
3. Version provisoire du mandat d’évaluation
4. Version définitive du mandat d’évaluation
5. Réalisation de l’évaluation
6. Version provisoire du rapport d’évaluation stratégique
7. Version définitive du rapport d’évaluation stratégique

Lorsqu’une évaluation stratégique est terminée, le processus nécessaire pour l’intégration de ses résultats aux évaluations d’impact manque lui aussi de lignes directrices officielles. Les évaluations d’impact sont actuellement conçues pour prendre en compte les évaluations stratégiques pertinentes à diverses étapes, mais l’Agence n’a émis aucune définition de ce qui est entendu par « prendre en compte » ou par « pertinente ».

Il existe des recommandations antérieures à la Loi sur l’évaluation d’impact. En 2009, le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) a présenté des directives détaillées sur l’évaluation stratégique des politiques (CCME, 2009). Selon ces principes, l’évaluation stratégique se déroulerait en trois phases : i) mesure et identification, ii) projection et évaluation, et iii) mise en œuvre et surveillance.

Selon ces principes et orientations, l’Agence d’évaluation d’impact devrait donc, à la première phase de l’évaluation stratégique, élaborer un cadre de référence et cerner les tendances et points de référence les plus importants. Dans la deuxième phase, elle devrait évaluer les autres options possibles en évaluant les effets cumulatifs. Par exemple, l’Agence pourrait composer des scénarios représentant différents choix de politiques, intensités des activités et mélanges de technologies, puis choisir celui à l’issue la plus favorable. Dans la troisième phase, elle devrait formuler des recommandations qui s’inscrivent dans l’option privilégiée, ce qui pourrait inclure de nouvelles exigences réglementaires, et établir les modalités de surveillance et d’évaluation. Enfin, le document recommande que le public soit mis à contribution (CCME, 2009).

Ces recommandations du Conseil n’ont visiblement pas servi de boussole au Canada pour l’élaboration des règlements pendant les années qui ont suivi, et on ignore si les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact s’en inspireront. On ignore aussi si le gouvernement fédéral modifiera la Loi en réponse à la décision de la Cour suprême du Canada (Cour suprême du Canada, 2023), décision qui reflétait principalement des préoccupations liées à un élargissement excessif des pouvoirs fédéraux lors des évaluations d’impact, jugé inconstitutionnel. Les évaluations stratégiques n’étaient donc pas directement concernées. Cependant, toute modification apportée aux évaluations d’impact pourrait indirectement toucher les évaluations stratégiques, car ces dernières doivent être pertinentes dans le cadre des évaluations d’impact. Si la portée des évaluations d’impact est réduite, il est à prévoir que l’étendue des sujets pouvant être couverts par les évaluations stratégiques sera elle aussi limitée.

L’Agence d’évaluation d’impact reconnaît que les évaluations stratégiques pourraient simplifier le processus d’examen réglementaire de projets en amenant de nouvelles informations (AEIC, 2022). Cependant, pour déployer le potentiel de simplification des évaluations stratégiques, le Canada doit officialiser davantage son processus, et à cela l’expérience d’autres compétences pourrait être utile.

Encadré 1 : Les évaluations stratégiques au Canada en bref Au Canada, les évaluations stratégiques ont une histoire longue, mais fragmentaire. Depuis les années 1990, le Cabinet fédéral a le mandat de réaliser l’évaluation stratégique des propositions de politique présentant des risques de conséquences environnementales significatives (BCP et LCEE, 2010). Cependant, il n’a commencé que récemment à se plier aux exigences de ce mandat. Qui plus est, il utilise davantage les évaluations stratégiques comme filet de sécurité ultime contre les politiques néfastes plutôt que comme source d’informations lors des examens réglementaires (Noble, 2021). Les gouvernements provinciaux ont aussi utilisé des variantes de l’évaluation stratégique, quoique différemment (Gibson, 2020). L’Ontario a mené des évaluations environnementales dans des domaines qui se prêtaient à des approches stratégiques, comme la gestion du bois d’œuvre et des déchets dangereux et la planification hydroélectrique (Gibson et coll., 2020). La Saskatchewan a aussi mené une étude environnementale régionale dans les dunes de Great Sand Hills qui a guidé l’élaboration des directives sur les évaluations stratégiques présentées par le Conseil canadien des ministres de l’environnement (Noble, 2008; CCME, 2009). Les directives elles-mêmes ont aussi été utilisées par Parcs Canada pour mener l’évaluation stratégique des activités réalisées dans le parc national Wood Buffalo (Services publics et Approvisionnement Canada, 2016). La Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 est la première disposition législative fédérale encadrant les évaluations stratégiques au Canada. La Loi se dissocie des usages précédents en liant directement les évaluations stratégiques aux évaluations d’impact. Jusqu’ici, deux évaluations stratégiques y ont été associées, bien qu’aucune n’ait été réalisée entièrement au titre de cette loi. La première, l’évaluation stratégique pour l’exploitation minière du charbon thermique, a bien été déclenchée par une disposition de la Loi sur l’évaluation d’impact, pour ensuite être annulée, car on a jugé qu’étant donné que le Canada ne projette pas de bâtir davantage de projets d’exploitation minière du charbon thermique, cette évaluation n’était pas pertinente (AEIC, 2021). La deuxième, l’évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC), a été déclenchée en vertu d’une autre loi, mais est maintenant considérée comme une évaluation stratégique aux yeux de la Loi sur l’évaluation d’impact. Cette évaluation fournit des recommandations techniques sur la façon dont les promoteurs de projets devraient rendre compte des émissions de gaz à effet de serre de leur projet et communiquer ces informations ainsi que d’autres données relatives au climat lors de la réalisation d’une évaluation d’impact du fédéral. Cela comprend des recommandations sur la manière de quantifier les émissions nettes et les émissions en amont pour un projet, la résilience climatique et la trajectoire pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050 (gouvernement du Canada, 2020). L’ÉSCC recommande que, pendant les évaluations d’impact, l’Agence d’évaluation d’impact compare le rendement des émissions du projet avec celui de projets semblables, évalue la capacité du projet d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050 et examine si le projet s’aligne aux cibles canadiennes en matière d’émissions et s’inscrit dans les prévisions nationales (gouvernement du Canada, 2020). Elle omet cependant de fournir des recommandations détaillées sur la façon dont l’Agence devrait concrètement mettre en œuvre ces directives (Johnston et coll., 2021). Par exemple, l’ÉSCC prescrit à l’Agence d’évaluer le plan de carboneutralité d’un projet en vérifiant si on prévoit de limiter ses émissions de gaz à effet de serre le plus tôt possible dans son cycle de vie, mais ne donne pas de délai butoir permettant d’établir clairement que les réductions d’un projet arrivent trop tard. D’autres détails pourraient se préciser dans des recommandations techniques futures. Jusqu’ici, l’ÉSCC a produit deux guides techniques provisoires, l’un sur les données d’émissions en 2021 et un autre sur la résilience climatique en 2022.

Utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier les examens réglementaires

L’idée de simplifier l’approbation des projets de croissance propre implique de réaliser les examens réglementaires plus rapidement sans toutefois nuire à la durabilité – et idéalement, en l’améliorant. Les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier le processus d’examen réglementaire en exploitant leur potentiel de réglementation des effets cumulatifs des projets et du partage du fardeau réglementaire avec les évaluations d’impact.

Les évaluations stratégiques peuvent aider à gérer efficacement les effets cumulatifs des projets

Les évaluations stratégiques sont un meilleur instrument pour encadrer les effets cumulatifs des projets que les évaluations d’impact, qui examinent les projets selon une approche individuelle. Les effets cumulatifs correspondent à la combinaison de conséquences pouvant sembler négligeables dans une perspective individuelle, mais pouvant se révéler significatives dans une perspective plurielle. L’évaluation des effets cumulatifs totaux de tous les projets est essentielle pour la gestion de problèmes complexes comme les changements climatiques, la perte de biodiversité et les menaces pour les droits et titres autochtones. Première au Canada, la Cour suprême de Colombie-Britannique s’est appuyée en 2021 sur le concept d’effets cumulatifs pour déterminer que la Couronne avait enfreint des droits issus de traités (Buhler et coll., 2023).

À l’international, les évaluations stratégiques ont servi à réguler avec succès les effets cumulatifs de divers projets, principalement en influençant des politiques. L’Union européenne applique un processus d’évaluation des politiques depuis 2001 par l’intermédiaire d’une directive d’évaluation environnementale stratégique, et certains États membres disposent de mécanismes depuis plus longtemps encore (EC, 2001). Dans une étude portant sur 60 évaluations stratégiques européennes des politiques de transport et d’utilisation du territoire, Thomas B. Fischer (2002) a montré que les politiques qui suivaient une évaluation stratégique comportaient significativement plus de mesures de développement durable.

Selon la Loi sur l’évaluation d’impact du Canada, les évaluations stratégiques peuvent influencer des projets au-delà des seules politiques. La Loi exige actuellement que les évaluations stratégiques soient pertinentes dans le cadre des évaluations d’impact. Même si elles n’ont aucune portée directe sur l’approbation de projets, les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi peuvent néanmoins apporter des renseignements utiles aux projets évalués. En fournissant un cadre élargi permettant de mieux appréhender les effets cumulatifs des projets, les évaluations stratégiques peuvent servir de point de référence pour des actions collaboratives au sein d’un secteur, comme les travaux menés par le Conseil du Partenariat pour le secteur canadien de l’automobile sur l’efficacité réglementaire, de nature stratégique et portant sur les effets de multiples projets (Groupe de travail sur les grands projets de développement et sur l’excellence réglementaire, 2023). Les autorités de réglementation peuvent aussi utiliser les méthodes d’évaluation stratégique pour améliorer l’efficacité des évaluations d’impact. Par exemple, l’ÉSCC a élaboré une méthode d’évaluation des répercussions climatiques qui facilite les évaluations d’impact.

Les évaluations stratégiques peuvent partager le fardeau réglementaire avec les évaluations d’impact et rendre ces dernières plus efficaces

Les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour réaliser des examens réglementaires plus efficaces en leur transférant une partie du fardeau réglementaire des évaluations d’impact (Bonnell, 2019). Elles peuvent ainsi cibler précisément les politiques et questions courantes lors des évaluations d’impact de projets et orienter l’exécution des évaluations d’impact subséquentes. Par exemple, la méthode pour évaluer les conséquences climatiques de l’ÉSCC du Canada pourrait faire gagner du temps aux évaluations d’impact futures, qui l’utiliseraient plutôt que d’en concevoir une autre semblable.

Les évaluations stratégiques sont aussi une manière efficace d’évaluer certains thèmes stratégiques, comme un plan de construction d’un barrage hydroélectrique et son incidence sur les cours d’eau, à tout le moins si on les compare aux coûts généraux liés à l’élaboration de politiques. À l’échelle mondiale, les évaluations stratégiques dépassent rarement les 685 000 $, et elles représentent habituellement moins de 10 % des coûts de planification d’une politique et moins de 1 % des coûts de mise en œuvre d’une politique (Thérivel et González, 2020; Thérivel et González, 2021b). Les informations qu’elles génèrent peuvent aussi rendre plus efficaces les évaluations d’impact. Des recommandations découlant d’une évaluation stratégique ont ainsi guidé des évaluations d’impact en Irlande, particulièrement en ce qui a trait au cadrage des conséquences à évaluer et à la détermination des secteurs vulnérables (González et Thérivel, 2022).

Ce n’est que récemment que les autorités de réglementation ont commencé à s’intéresser aux évaluations stratégiques pour leur potentiel de simplifier les processus d’examen réglementaire. Historiquement, leur rôle principal a été d’améliorer les politiques, et leur participation aux projets et aux évaluations d’impact demeurait plutôt secondaire (Thérivel et González, 2021b). Des données probantes montrent cependant que ce type d’évaluation peut servir à simplifier les processus, si on les met en place adéquatement.

Pratiques exemplaires pour renforcer le potentiel de simplification des évaluations stratégiques

Les autorités de réglementation peuvent se servir des évaluations stratégiques pour faciliter le processus d’examen réglementaire des projets de croissance propre, mais leur succès n’est pas assuré. Dans une analyse des évaluations stratégiques des politiques d’énergie éolienne, les intervenants des gouvernements britannique et allemand ont catégorisé 7 des 18 évaluations stratégiques comme insatisfaisantes, ce qui indique que ces évaluations sont souvent mal effectuées (Phylip-Jones et Fischer 2015).

Si le Canada veut faire mieux, il doit tirer des leçons de l’utilisation des évaluations stratégiques à l’international comme au pays. Selon le survol de l’utilisation effectué dans le cadre du présent document, les autorités de réglementation qui souhaitent avoir recours aux évaluations stratégiques devraient d’abord les utiliser pour des priorités stratégiques et mettre à contribution le public pour les valider. Les évaluations stratégiques doivent également fournir des renseignements opportuns et pratiques, et les autorités de réglementation les effectuant doivent faire le suivi des résultats post-évaluation. Autrement, les évaluations stratégiques risquent d’être utilisées abusivement à des fins politiques et de fournir des renseignements inutiles ou de ne pas donner d’orientation durable.

Donner la priorité aux thèmes stratégiques les plus importants

Les évaluations stratégiques doivent être conçues autour de thèmes ayant des implications manifestement importantes pour les projets de croissance propre, comme des politiques visant à construire des projets, ou des enjeux systémiques causés par des projets. Par exemple, les autorités de réglementation peuvent vouloir évaluer l’approche en matière de déchets dangereux de la stratégie de projets de minéraux critiques si de tels projets s’avèrent souvent incompatibles avec la réglementation sur les déchets dangereux. Ou encore, elles peuvent souhaiter évaluer stratégiquement les répercussions des projets d’énergie propre sur les espèces en péril s’il s’agit des répercussions les plus dommageables des projets d’énergie propre.

L’International Association for Impact Assessment travaille à cibler les enjeux fréquents des projets d’énergies renouvelables. Dans son premier rapport sur le sujet, l’association classe ces enjeux par type de projet. Elle fait la distinction entre les enjeux environnementaux et les enjeux sociaux, l’aménagement du terrain et la gestion des déchets étant classés dans la première catégorie et les moyens de subsistance et le bien-être public, dans la seconde (Dalal-Clayton et Scott-Brown 2022).

Tableau 1 : Enjeux fréquents à l’examen réglementaire des projets d’énergies renouvelables à l’échelle internationale

Enjeux environnementaux	Enjeux sociaux	Enjeux généraux
Qualité de l’air et de l’eauPolluants, y compris les émissions de GESBiodiversité et services écosystémiquesAdaptation et résilience climatiqueAménagement du terrainGestion des déchets	Moyens de subsistance et possibilités d’emploi pour la population locale Acceptation socialeBien-être publicPatrimoine culturelPropriété des terresCoûts initiaux	Infrastructure associée, dont les routes et les lignes de transportDisponibilité des données de référenceAutres projets

L’Union européenne utilise des prévisions stratégiques pour cibler un éventail de thèmes stratégiques importants : la portée sociopolitique de la migration, l’influence des médias sociaux, les changements climatiques et la dégradation de l’environnement, etc. (CE, 2023). De façon distincte, l’UE utilise également des éléments déclencheurs formels pour orienter les évaluations stratégiques vers les thèmes importants, comme les politiques essentielles au développement durable, les politiques établissant un cadre d’approbation pour un projet, et les politiques concernant une liste de secteurs prédéfinie. D’autres éléments déclencheurs concernent les politiques ayant des incidences transfrontalières, des effets cumulatifs, répandus, intenses ou des conséquences sur des caractéristiques naturelles uniques ou sur le patrimoine culturel (CE, 2001).

Mener des consultations précoces et continues

Les évaluations publiques devraient être guidées par des consultations publiques précoces et continues (González et Thérivel, 2022; Rega et coll., 2018; Phylip-Jones et Fischer, 2015; Noble et coll., 2019). La Loi sur l’évaluation d’impact du Canada reflète déjà cela en exigeant des évaluations stratégiques pour encourager une participation publique significative et faire état de l’intégration des connaissances autochtones (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019). Il existe des exemples de ces deux derniers aspects à l’échelle infranationale. Au Québec, des évaluations stratégiques indiquent qu’une participation publique significative exige d’ouvrir le dialogue collaboratif assez tôt si l’on souhaite qu’elle influence la conception d’une politique (Gauthier et coll., 2011). Pendant ce temps, au Nunavut, une évaluation publique présente des méthodes pour intégrer le savoir autochtone, notamment par la corédaction de rapports, des comités consultatifs sur le savoir autochtone et des visites informatives pour les communautés autochtones (Two Worlds Consulting, 2020).

Rendre les renseignements pratiques et opportuns pour les évaluations d’impact

Les évaluations stratégiques doivent fournir des renseignements assez précis pour être utilisés lors des évaluations d’impact, mais également assez généraux pour s’appliquer dans différents contextes. Le moment est également important : réalisées assez tôt, les évaluations stratégiques permettent d’orienter l’élaboration des politiques, mais trop tôt, elles risquent d’être rapidement dépassées (Phylip-Jones et Fischer, 2015; Bonnell, 2019; González et Thérivel, 2022; Buse et coll., 2020; Arnold et coll., 2022).

Les États-Unis ont été le premier pays à reconnaître officiellement le caractère concret des évaluations de hiérarchisation. La hiérarchisation est le positionnement d’évaluations globales ou générales visant à guider la réalisation d’évaluations plus précises. Les États-Unis ont utilisé la hiérarchisation par exemple lors de l’évaluation stratégique d’un projet complet de train à grande vitesse, suivie d’évaluations d’impact de projets irréguliers. En substance, les États-Unis montrent que les évaluations stratégiques peuvent être utilisées de manière concrète pour déterminer et évaluer des seuils d’impact optimaux et des modèles de conception. Les évaluations d’impact peuvent ensuite se concentrer sur des projets qui dépassent les seuils optimaux ou les modèles idéaux (Thérivel et González, 2021a). De plus, pour améliorer la ponctualité, les autorités de réglementation devraient faire le point régulièrement sur les évaluations stratégiques en cours (Bonnell, 2019).

Assurer un suivi complet des résultats

Les autorités de réglementation vont rarement au-delà de la vérification de la conformité des évaluations stratégiques aux processus législatifs. Toutefois, comme l’objectif principal des évaluations stratégiques devrait être de contribuer à des résultats durables, il leur faudrait également surveiller l’influence externe de ces évaluations sur les évaluations, les politiques et les projets ultérieurs (Thérivel et González, 2021a; Fischer et Retief, 2021).

Avec cette exigence en tête, le Royaume-Uni s’engage potentiellement sur la voie de rapports qui évaluerait l’effet environnemental des projets, un nouveau type d’instrument qui pourrait remplacer les évaluations stratégiques et d’impact (Department for Levelling Up, Housing and Communities, 2023). Au lieu d’évaluer les conséquences sur l’environnement actuel, ces rapports serviraient à mesurer les écarts par rapport à un environnement idéal. Par exemple, une évaluation stratégique peut être utilisée pour évaluer le risque que les lignes de transport d’électricité causent un feu incontrôlé. Pendant ce temps, dans un rapport sur les effets environnementaux, on commencerait par définir ce qui constitue un résultat optimal, soit un bas niveau de risque et on évaluerait si les lignes de transport d’électricité dépasseraient ce seuil. Il est trop tôt pour dire si ces rapports sont préférables aux évaluations stratégiques ou d’impact, mais ces derniers montrent que les instruments réglementaires peuvent être conçus dans le but d’améliorer les résultats plutôt que la seule prévention des dommages.

Les autorités de réglementation qui conçoivent les évaluations stratégiques devraient respecter les pratiques exemplaires, à commencer par le choix des thèmes importants et la priorisation des résultats durables. Cela pourrait faciliter la gestion que nécessitera la construction à la vitesse et à l’échelle requises pour assurer la transition vers la carboneutralité.

Considérations pour l’utilisation d’évaluations stratégiques visant à simplifier les projets de croissance propre au Canada

Les évaluations stratégiques ont un important potentiel de simplification des approbations de projets de croissance propre, mais seulement si elles sont bien faites. En tant qu’autorité fédérale des évaluations, l’Agence d’évaluation d’impact est la principale conceptrice des évaluations stratégiques au Canada. Voici quelques considérations dont l’Agence devrait tenir compte dans la conception et l’utilisation des instruments.

Concevoir des évaluations stratégiques qui ont des éléments déclencheurs

Les éléments déclencheurs des évaluations stratégiques en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact sont ambigus, ce qui les rend vulnérables à la sous-utilisation ou à la politisation. L’Agence d’évaluation d’impact peut recommander des thèmes à évaluer stratégiquement, et la décision de réaliser une évaluation revient au ministre, mais aucune de ces entités n’a dévoilé de détails sur leurs priorités d’évaluation. L’Agence devrait communiquer des critères plus détaillés sur les types d’enjeux et de politiques qui mériteraient de déclencher une évaluation stratégique, à l’instar de l’Union européenne qui a des éléments déclencheurs plus officiels.

Concevoir des évaluations stratégiques qui ont une hiérarchisation

La Loi sur l’évaluation d’impact exige la hiérarchisation des différents types d’évaluation, mais cette partie de la Loi n’a pas été appliquée de façon substantielle. Le Canada n’a pas de normes encadrant la façon dont les évaluations stratégiques devraient éclairer les évaluations d’impact, puisque l’Agence d’évaluation d’impact ne fournit pas de canal dédié, de tests de pertinence, d’échéanciers, ou de procédures pour communiquer l’information. Plus fondamentalement, la Loi exige que les deux types d’évaluations tiennent compte des effets cumulatifs, ce qui complique le classement des effets (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019; AEIC, 2022). S’il ne précise pas de hiérarchisation, le Canada continuera à évaluer par défaut les thèmes stratégiques dans les évaluations de projets (Leach, 2021).

Terre-Neuve-et-Labrador est un exemple des limites de la réalisation d’évaluations stratégiques sans hiérarchisation claire. L’Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers mène des évaluations stratégiques sur les hydrocarbures extracôtiers depuis 2002, ce qui implique généralement une description de l’environnement, la détermination des effets des hydrocarbures et des approches d’atténuation, des recommandations stratégiques et des consultations du public à diverses étapes du processus. L’Office révise également ses évaluations stratégiques aux cinq ans pour demeurer dans les délais. En général, de plusieurs façons, ces évaluations stratégiques reflètent des pratiques exemplaires. Toutefois, elles n’ont pas réussi à influencer de façon significative les évaluations d’impact. L’Office est trop prudent pour intervenir avec des recommandations à l’échelle des projets dans ses évaluations stratégiques, et est également trop prudent pour faire confiance aux renseignements sans répéter le processus dans ses évaluations d’impact (Bonnell, 2019).

Concevoir des évaluations stratégiques pour avoir un suivi des résultats

Les suivis sont essentiels pour l’amélioration de toute politique ou de tout programme, mais on ignore la façon dont l’Agence d’évaluation d’impact compte faire le suivi de ses évaluations stratégiques. Jusqu’à maintenant, la pratique au Canada suggère que le suivi de base doit, au moins, permettre un meilleur respect des processus d’évaluation stratégique. Le cabinet fédéral a pour mandat de réaliser sa version d’une évaluation stratégique après avoir reçu des projets de politiques aux répercussions environnementales potentiellement importantes. Cependant, une analyse a conclu que le cabinet a évalué seulement 6 % de ces projets de politiques entre 2011 et 2014. Après l’obligation de tenir des audits annuels, la proportion a rapidement bondi à 93 % en 2017 (Noble et coll., 2019).

Tableau 2 : Amélioration du respect de la directive d’évaluer stratégiquement les projets de politiques après l’obligation de tenir des audits annuels

	Audit de 2015	Audit de 2016	Audit de 2017	Audit de 2018
Années analysées	2011 à 2014	2013 à 2015	2013 à 2016	2017
Projets de politiques à évaluer	1 955	506	359	283
Projets de politiques évalués	115 (6 %)	98 (19 %)	80 (22 %)	263 (93 %)

Si l’Agence n’a pas les capacités de suivi adéquates, elle peut déléguer cette tâche à un autre organisme. Par exemple, le gouvernement fédéral fournit jusqu’à 2 millions de dollars par année pour le suivi du projet de développement dans les sables bitumineux en Alberta mené par les Autochtones (Raderschall et coll., 2020).

Utilisation des évaluations stratégiques pour des projets de croissance propre

En plus des éléments à considérer sur le plan de l’élaboration, si le Canada doit accélérer la mise en œuvre de projets de croissance propre, les évaluations stratégiques devraient être utilisées pour des sujets pertinents. Les évaluations d’impact pourraient grandement bénéficier de directives stratégiques sur deux plans : l’évaluation des effets positifs des projets de croissance propre et l’évaluation des effets négatifs cumulatifs de ces projets sur les collectivités autochtones.

La Loi sur l’évaluation d’impact exige que les autorités de réglementation reconnaissent à la fois les effets négatifs et positifs durant les évaluations, mais le Canada n’a pas d’approche bien définie pour déterminer ou évaluer les effets positifs (Hatfield Consultants LLP, 2021). En ignorant ces effets, le travail des autorités de réglementation se résume à l’élimination des pires projets et ne consiste pas vraiment à repérer les meilleurs. Les projets de croissance propre en particulier ont un certain nombre d’avantages importants qui ne sont pas formellement pris en compte dans les évaluations d’impact, comme l’innovation en matière de technologies propres, l’augmentation de la résilience climatique, l’amélioration de la sécurité énergétique et la diminution de la consommation de combustibles fossiles.

Les évaluations stratégiques peuvent contenir des recommandations sur la façon dont les autorités de réglementation devraient tenir compte de l’importance stratégique des projets de croissance propre durant les évaluations d’impact. Elles peuvent mettre en lumière les retombées positives sur l’environnement, par exemple en fournissant des méthodes pour déterminer et quantifier la valeur des actions climatiques (CAFD, 2022; Dasgupta, 2021). Ces recommandations peuvent également donner des points de repère définissant les retombées climatiques positives qui rendraient un projet admissible à un examen réglementaire simplifié, similaire aux systèmes hiérarchisés aux États-Unis et à Terre-Neuve-et-Labrador.

En parallèle, les effets négatifs des projets en territoire autochtone sur les collectivités qui s’y trouvent vont au-delà de ce que les évaluations d’impact ont pu identifier. En septembre 2023, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a statué que le processus réglementaire de la province pour les projets miniers va à l’encontre du devoir de la province de consulter les groupes autochtones. La cour s’est opposée précisément au fait que les tenants du projet minier se sont permis de revendiquer des minéraux et de surveiller des sites avant la tenue desdites consultations. La Cour suprême a donné au gouvernement provincial un délai de 18 mois pour modifier son processus (Fionda, 2023). La manière dont la Colombie-Britannique réagira pourrait avoir une incidence sur les droits des Autochtones au pays, puisque la majorité des provinces et des territoires exigent de façon similaire quelques préalables pour revendiquer des minéraux – il y a seulement en Alberta, en Nouvelle-Écosse et à l’Île-du-Prince-Édouard que l’approbation des revendications initiales est à la discrétion du gouvernement provincial (Manhas et coll., 2021).

Les évaluations stratégiques peuvent être utilisées pour déterminer et évaluer les effets cumulatifs sur les collectivités autochtones, dont les conséquences des projets de croissance propre. Par exemple, des normes peuvent être établies pour faire connaître les avantages de ces projets aux collectivités autochtones et consulter les détenteurs de droits autochtones concernés (Raderschall et coll., 2020; Tsuji, 2022). De plus, l’Agence d’évaluation d’impact a fait des progrès sur les cadres réglementaires visant à intégrer le savoir autochtone aux évaluations d’impact, mais des obstacles stratégiques majeurs demeurent, dont le manque de capacités d’évaluation et les effets historiques et persistants de la colonisation et de la méfiance (Eckert et coll., 2020).

Conclusion

D’aussi loin que 2009, le Conseil canadien des ministres de l’Environnement réclame davantage d’évaluations stratégiques, car elles peuvent aider à promouvoir des politiques plus écologiques, orientent et simplifient les évaluations d’impact, et mesurent efficacement les effets cumulatifs (CCME, 2009). Ces raisons demeurent d’actualité aujourd’hui, et les progrès ne sont pas assez significatifs pour mettre en application cet instrument.

Les expériences à l’échelle internationale montrent que les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier les examens réglementaires en donnant des renseignements utiles et en raccourcissant les processus. Pour maximiser le potentiel de cet instrument, les autorités de réglementation devraient faire en sorte que les évaluations stratégiques ciblent les politiques et les enjeux les plus controversés pour les projets de croissance propre et fournissent des renseignements à la fois pratiques et opportuns. Elles devraient également faire le suivi des résultats pour déterminer comment et à quel point les échéanciers des projets de croissance propre sont simplifiés.

Jusqu’à présent, au Canada, c’est l’évaluation stratégique des changements climatiques qui se rapproche le plus d’une évaluation stratégique en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact. Elle repère les répercussions climatiques qui devraient être prises en compte durant les évaluations d’impact, mais elle pourrait aller plus loin en recommandant une manière de les évaluer en détail. Dans un contexte où la Cour suprême du Canada a statué que cette Loi est largement inconstitutionnelle, toute certitude supplémentaire que les évaluations stratégiques peuvent constituer une valeur ajoutée aux examens réglementaires serait utile. Si le Canada doit se donner une économie propre et compétitive, les autorités de réglementation devraient faire un usage plus fréquent d’évaluations stratégiques mieux structurées.