La taxonomie des investissements climatiques du Canada, un moteur de la transition énergétique

On le sait, l’atteinte des cibles climatiques nationales passe par des réductions majeures des émissions de ses secteurs historiquement polluants comme le pétrole et le gaz. De plus, s’il veut atteindre ses objectifs climatiques, le Canada doit majorer ses investissements privés et publics dans les projets de croissance propre de 80 à 110 milliards de dollars par an. En mars 2023, le Conseil d’action en matière de finance durable (CAFD), un groupe nommé par le gouvernement fédéral, a recommandé l’établissement, par les gouvernements canadiens, d’une taxonomie des investissements climatiques qui aiderait à diriger les fonds vers les secteurs nécessaires. Cette taxonomie ferait office de cadre normalisé pour les marchés financiers cherchant à évaluer quels projets et investissements contribueraient à réduire les émissions de combustibles fossiles des secteurs difficiles à décarboniser conformément aux objectifs climatiques du Canada et aux scénarios mondiaux de 1,5 °C.

Mais comment le Canada devrait-il accélérer la transition des projets pétroliers et gaziers dans sa taxonomie? Nous avons regardé le cadre proposé dans le Rapport sur la feuille de route de la taxonomie du CAFD et avons mis au point une approche pour catégoriser les projets pétrogaziers qui réduisent les émissions.

Comment des projets pétrogaziers peuvent-ils s’inscrire dans une taxonomie canadienne des investissements climatiques?

Le cadre de taxonomie élaboré par l’Institut climatique du Canada s’emploie en grande partie à définir les investissements et les projets dits « verts ». La quasi-totalité des plus de 30 pays qui ont élaboré ou sont en train d’élaborer des taxonomies se concentre d’ailleurs sur la définition de cette catégorie, qui comprend généralement des activités et des projets qui s’inscrivent déjà dans un avenir carboneutre, tels que l’électricité renouvelable, les batteries et le stockage, les véhicules électriques et l’hydrogène propre. Pour ce genre de projets, le CAFD recommande de s’inspirer des cadres et des pratiques novatrices d’ailleurs, notamment de l’Union européenne.

Contrairement à celui d’autres pays et régions, le cadre de taxonomie de l’Institut climatique du Canada définit une catégorie « de transition ». Cette catégorie vise à répertorier les sources de financement et à débloquer des fonds pour des trajectoires crédibles permettant de décarboniser rapidement les secteurs à forte empreinte carbone du Canada, comme le secteur pétrogazier.

Pourquoi inclure des projets pétroliers et gaziers dans une taxonomie des investissements climatiques?

L’intégration des activités pétrogazières à la taxonomie soulève des inquiétudes bien légitimes quant à la préservation de sa crédibilité. La science du climat est sans équivoque : la production et la consommation de combustibles fossiles doivent baisser drastiquement et rapidement si l’on veut que le réchauffement mondial moyen demeure sous 1,5 °C.

Pourtant, c’est précisément en raison du profil d’émissions élevées du secteur pétrogazier qu’il est impératif d’avoir une catégorie de transition pour évaluer les projets de décarbonisation du secteur. Dans un contexte où la demande mondiale pour les combustibles fossiles commence à diminuer au cours de la présente décennie, il faudra investir à grande échelle pour décarboniser la production de pétrole et de gaz en amont afin d’atteindre les objectifs climatiques nationaux et de maintenir la compétitivité du secteur.

La figure 1 résume les critères d’admissibilité des projets à la catégorie de transition de la taxonomie du CAFD. Pris dans leur globalité, ces critères proposent une solution réaliste pour repérer, dans le secteur pétrolier et gazier, les projets admissibles à la catégorie de transition de la taxonomie, et donc à des conditions de prêts préférentielles.

Ce schéma montre les exigences particulières à satisfaire pour la catégorie "de transition".  Les projets pétrogaziers de transition admissibles doivent respecter les exigences générales, particulières et les exigences d'absence de préjudice important.

Catégorisation des investissements pétroliers et gaziers dans la taxonomie

Pour déterminer si un projet pétrolier ou gazier est admissible à la catégorie de transition proposée dans la taxonomie du CAFD, nous nous sommes penchés sur trois questions :

  1. À quel moment les émissions de portée 3 d’un projet particulier sont-elles considérées comme le principal risque de transition?
  2. Quelle est la définition d’une nouvelle installation pétrogazière par rapport à une installation existante?
  3. De quelle façon la taxonomie peut-elle déterminer si la durée de vie et la réduction des émissions des projets sont conformes aux trajectoires vers les 1,5 °C?
Ce schéma présente le cadre de classement du rapport du CAFD sur la feuille de route de la taxonomie.

La catégorisation des projets pétrogaziers selon la taxonomie des investissements climatiques du Canada, gage d’une transition harmonieuse montre que ces questions peuvent être utilisées pour confirmer quels projets entrent dans la catégorie de transition et fait état des points forts et des défis de cette approche.

Dans l’ensemble, cet article propose de placer la barre haut pour déterminer les types de projets pétroliers et gaziers admissibles à la catégorie de transition qui garderont le Canada sur une trajectoire lui permettant d’atteindre ses cibles climatiques. En utilisant des critères et des indicateurs détaillés, l’étiquette de transition parvient à concilier la promotion d’investissements transformateurs et la prévention des freins à la décarbonisation.

Une taxonomie climatique efficace et crédible doit viser haut et loin. Avec la proposition d’une catégorie de transition, le Canada a une occasion unique de s’ériger en chef de file mondial des taxonomies des investissements climatiques. Il est en passe de montrer aux autres pays qu’une taxonomie peut contribuer à la transition des secteurs difficiles à décarboner. Cette taxonomie peut également aider l’économie canadienne à demeurer concurrentielle dans un monde sobre en carbone.

Renverser la vapeur en matière de risques d’inondation

L’amélioration des pratiques de transparence liée aux risques d’inondation peut être un moteur d’équité au Canada.

Les changements climatiques continuent d’accroître les risques d’inondation, et les collectivités ont besoin d’aide pour renforcer leur résilience. L’amélioration de la transparence liée aux risques d’inondation – par la cartographie, la divulgation et la tarification de ces risques – joue un rôle essentiel dans les efforts de protection des gens et des collectivités du Canada. Elle peut aider ces derniers à décider des meilleurs moyens d’éviter, de réduire ou d’éponger les dommages et les pertes dus aux inondations.

Exemples de cartographie, de divulgation et de tarification des risques d'inondation.

Cependant, dans de nombreux cas, les pratiques de transparence en matière de risques d’inondation peuvent avoir des effets négatifs disproportionnés, notamment sur les groupes méritant l’équité. Ces groupes sont plus enclins à vivre en zone inondable et ont plus de difficulté à accéder à des renseignements sur les risques d’inondation. Ils sont également plus susceptibles d’être désavantagés par la tarification fondée sur les risques d’inondation et souvent incapables de se permettre d’habiter dans des zones moins à risque.

Quelles sont les mesures que pourraient prendre les gouvernements afin d’alléger les conséquences disproportionnées et inéquitables de la transparence en matière de risques d’inondation pour les personnes méritant l’équité?

Cartographie des risques d’inondation

Les cartes des risques d’inondation sont des outils incontournables pour comprendre et atténuer les risques d’inondation. Les données actuelles et prospectives précieuses sur ces risques qu’elles présentent peuvent influencer les décisions d’achat, d’investissement et d’adaptation.

Pourtant, ces cartes sont difficiles à trouver, particulièrement pour les endroits où les groupes méritant l’équité sont surreprésentés. Celles qui existent sont souvent désuètes depuis 25 ans ou plus, difficiles d’accès ou trop complexes pour des gens sans compétences techniques.

En 2020, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il commencerait à mettre à jour les cartes disponibles et s’est engagé à le faire pour tout le pays dans le cadre du programme d’identification et de cartographie des aléas d’inondation de son Plan d’action pour l’adaptation. C’est un bon pas vers l’avant, mais rien n’indique que les cartes mises à jour refléteront les effets des changements climatiques.

L’inexactitude ou l’absence de cartes des risques d’inondation peuvent poser problème à toute collectivité. Celles où les groupes méritant l’équité sont surreprésentés pourraient avoir plus de difficulté à se remettre d’une inondation. Les gens de ces collectivités ont souvent moins d’économies pour compenser les répercussions et y perdent en général une plus grande part de leur patrimoine global.

​​Pour que les considérations liées à l’équité soient intégrées efficacement à la cartographie, des consultations publiques sont nécessaires, incluant la mobilisation des parties prenantes et des détenteurs de droits afin de comprendre le contexte local et les répercussions disproportionnées.

Divulgation des risques d’inondation

Pour que la cartographie des zones inondables permette l’atténuation des risques, il faut une divulgation rapide, exhaustive et accessible des renseignements sur les propriétés.

Le principal mécanisme de divulgation des risques d’inondation pendant les transactions immobilières est la déclaration relative à l’immeuble (ou son équivalent). Elle sert à présenter à l’acheteur tout risque lié à la propriété. Par contre, le détail de ce qui doit être communiqué varie selon le territoire, et ces incohérences peuvent empêcher les acheteurs de prendre des décisions éclairées quant aux risques, notamment ceux d’inondation.

Au Canada, les propriétaires ne sont pas actuellement tenus de divulguer les dangers et les risques au sujet de leurs propriétés au cours des transactions de location. Louer un appartement au sous-sol ou dans un quartier sans infrastructures d’eaux usées et de ruissellement adéquates est particulièrement risqué, vu la grande probabilité d’inondation. Les communautés méritant l’équité sont grandement touchées, comme elles sont surreprésentées parmi les locataires.

Les contrats d’assurance de biens et d’assurance locataire ne permettent pas encore d’aviser efficacement les acheteurs et locataires potentiels des risques d’inondation pesant sur la propriété convoitée, et les répercussions sont plus graves pour les communautés méritant l’équité, qui sont surreprésentées dans les zones inondables. Compte tenu de l’essor croissant du marché de l’assurance contre les inondations, les agents devraient être tenus d’aviser leurs clients des dangers et des risques d’inondation associés aux propriétés. Les organismes locaux responsables de la gestion des inondations pourraient également recevoir des modèles d’inondation utilisés dans l’industrie de l’assurance pour souscrire une couverture contre les inondations et s’occuper plus activement de mettre les résidents au courant des répercussions potentielles des dangers d’inondation pour leurs biens et leur assurance.

Tarification

La tarification fondée sur les risques d’inondation peut avoir un effet sur les coûts de l’immobilier, d’assurance et de location, ce qui peut toucher de façon disproportionnée les membres des groupes méritant l’équité.

La compréhension qu’ont les assureurs des risques et des prix concurrentiels influence les primes d’assurance de biens. À mesure que les assureurs gagnent une meilleure connaissance des risques d’inondation, qui sont aggravés par les répercussions climatiques, le coût des assurances grimpe. Au Canada, les primes d’assurance habitation ont augmenté de 20 à 25 % entre 2015 et 2019. Plus de la moitié de cette augmentation est attribuable aux dommages causés par les inondations. En l’absence d’intervention gouvernementale, la protection peut devenir inabordable pour les membres des groupes méritant l’équité vivant dans des zones inondables.

Pour les propriétaires, la divulgation des risques d’inondation peut avoir un effet sur la valeur des propriétés. La valeur des logements et des biens immobiliers peut être considérablement réduite par les inondations catastrophiques, ce qui réduit les économies et limite les options pour la retraite.

La tarification fondée sur les risques d’inondation peut aussi faire grimper les loyers, car les propriétaires font payer la hausse de leurs primes d’assurance à leurs locataires. Ce phénomène touche lui aussi de façon disproportionnée les groupes méritant l’équité, plus susceptibles d’être locataires. Les locataires pourraient se retrouver forcés de déménager ou d’accepter de fortes augmentations de loyer. En réduisant le coût relatif des logements dans les zones inondables et en l’augmentant dans les zones moins inondables, la tarification fondée sur les risques d’inondation pourrait enfermer les groupes méritant l’équité dans un cercle vicieux, ceux-ci se retrouvant obligés de s’installer dans des quartiers plus à risque.

Approche de transparence transformationnelle

Le gouvernement fédéral, ainsi que plusieurs gouvernements provinciaux, territoriaux et autochtones, investissent dans des programmes de cartographie des inondations, mais il reste de grandes lacunes, qui devraient être comblées par des programmes et des stratégies mobilisant les groupes méritant l’équité et prenant en compte la vulnérabilité sociale. À court terme, on pourrait créer des comités de partage des connaissances qui intégreraient divers points de vue dans les initiatives de cartographie. À long terme, les gouvernements devraient passer à l’élaboration conjointe de programmes de cartographie des inondations. En incluant de manière significative les membres des groupes méritant l’équité dans la conception et la mise en œuvre des programmes de cartographie des inondations, on s’assure que les valeurs, les préoccupations et les priorités tiennent compte de la diversité des communautés cartographiées.

Les cartes des risques d’inondation doivent aussi être conçues pour être accessibles par le public, dont les groupes méritant l’équité. Par exemple, les données doivent être faciles à comprendre pour que les gens puissent prendre des décisions éclairées sur la préparation et la résilience aux inondations.

Enfin, le renforcement et la normalisation des exigences et des lignes directrices qui s’appliquent à la divulgation d’informations sur les inondations pour les biens immobiliers et les loyers contribueraient à alléger une partie du fardeau disproportionné imposé aux communautés méritant l’équité.

Résilience accrue contre les risques d’inondation

La mise en place de mécanismes de résilience contre les risques d’inondation est une mesure importante de protection des Canadiens contre les conséquences croissantes des changements climatiques. Pour faire un pas dans la bonne direction, il faudrait améliorer la transparence liée aux risques d’inondation, pour que les gens et les collectivités puissent prendre des décisions plus éclairées.

Découvrez comment des réponses stratégiques peuvent aider à relever les défis liés à l’équité quant à la transparence liée aux risques d’inondation.

Recommandations pour un exercice normalisé d’analyse de scénarios climatiques plus concret

Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) s’emploie à maintenir la confiance dans le système financier canadien. Dans le cadre de sa stratégie de protection contre les risques liés au climat, il a publié un exercice normalisé d’analyse de scénarios climatiques (ENASC) en vue de recueillir les commentaires du public. L’ENASC porte sur les conséquences financières de la transition vers une économie alimentée par de l’énergie propre, appelées risques de transition, et les conséquences financières de phénomènes météorologiques extrêmes et autres effets physiques des changements climatiques, appelées risques physiques. L’ENASC distingue quatre facettes de ces conséquences financières sur les institutions financières canadiennes :  les risques de marché, les risques de crédit, les expositions aux risques physiques et les expositions liées à l’immobilier. Dans le mémoire qu’il a adressé au BSIF, l’Institut climatique du Canada présente en quoi l’ENASC constitue un pas important vers l’alignement des institutions financières canadiennes avec l’accélération de la transition vers l’énergie propre et un climat de plus en plus volatil, et donne ses recommandations pour optimiser l’approche de l’exercice liée aux risques de transition et aux risques physiques.

Mémoire public de l’Institut climatique du Canada

L’Institut climatique du Canada est un institut de recherche indépendant qui oriente et façonne les politiques climatiques au Canada. Nous avons déjà analysé les retombées économiques de la transition mondiale vers l’énergie propre dans Ça passe ou ça casse : transformer l’économie canadienne pour un monde sobre en carbone, de même que la menace que représente le réchauffement climatique et les coûts et avantages de l’adaptation dans notre série Coûts des changements climatiques. Nous saisissons l’occasion qui nous est donnée de commenter l’approche proposée par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) à l’égard de la gestion des risques liés au climat dans son exercice normalisé d’analyse de scénarios climatiques (ENASC).

Les changements climatiques menacent la santé financière du Canada. Plus de 70 % des exportations nationales de biens risquent d’être affectées par les perturbations du marché causées par la transition. En parallèle, les effets physiques de l’accélération de la transition climatique entre 2015 et 2025 ralentiront la croissance économique du Canada de 25 milliards de dollars annuellement, soit 50 % de la croissance prévue de son PIB. Globalement, l’ENASC est une étape cruciale et positive vers la normalisation de la réaction de l’institution financière fédérale aux risques climatiques.

La présente lettre d’observations propose plusieurs suggestions quant à la façon dont le BSIF peut optimiser l’ENASC en étant plus explicite sur ses hypothèses et aux limites qu’elles comportent. Conscients que l’exercice est forcément abstrait et agrégé, nous croyons qu’il gagnerait à être plus précis pour éviter les imprévus.

L’ENASC aurait avantage à étoffer ses hypothèses et ses limites

Bien que la liste des hypothèses et des limites de l’ENASC n’ait pas la prétention d’être exhaustive, elle gagnerait à être plus précise quant à la conceptualisation des risques de transition d’une économie en mutation et aux risques physiques liés au réchauffement climatique. Il faut reconnaître l’existence d’autres critères de risque de transition dans les modules de marché et de crédit de l’ENASC, tandis que dans son module physique, d’autres critères de risque physique devraient être reconnus et activement pris en compte. Il en va de même pour les risques de transition dans le module immobilier. Regardons-les tour à tour.

Les modules de marché et de crédit de l’ENASC empruntent une approche qui s’apparente à celle de Ça passe ou ça casse, le rapport de l’Institut climatique du Canada sur l’analyse des risques de transition. En supposant que le BSIF appliquera les mêmes facteurs de risque de transition que ceux utilisés dans le projet pilote de la Banque du Canada et du BSIF, nous appuyons globalement le processus proposé. Il y aurait toutefois lieu d’y divulguer d’autres hypothèses et limites clés.

  • L’ENASC devrait reconnaître qu’il n’analyse pas activement les possibilités offertes par la transition vers l’énergie propre et se concentre uniquement sur les risques de transition. Bien que, dans ce type de simulation de crise, les possibilités offertes par la transition vers l’énergie propre soient plus difficiles à quantifier que les risques, elles peuvent donner aux institutions financières fédérales des indications majeures sur la stratégie de gestion des risques à adopter. Nous avons traité de la même limite dans notre propre analyse des risques de transition avec, en guise de complément au rapport Ça passe ou ça casse, une étude des possibilités offertes par chacune des provinces.
  • L’ENASC devrait reconnaître qu’il fait abstraction des différences régionales qui existent au sein du Canada. Nous supposons que l’ENASC suivra le projet pilote de la Banque du Canada et du BSIF et qu’il ne fera pas d’analyse infranationale ou locale. Cette limite est compréhensible, mais il faut divulguer ses implications et les analyser.
  • L’ENASC devrait normaliser davantage les hypothèses dans la mise en correspondance de contreparties avec des secteurs. Le degré d’autonomie actuellement dévolu aux institutions financières fédérales peut se traduire par une représentation fragmentée et incohérente des contreparties, en particulier les contreparties « d’appoint ». Il est primordial de tracer une ligne plus nette entre le secteur pétrogazier et ses activités d’appoint dans notre travail sur la taxonomie des investissements verts et de transition du Canada. De même, la taxonomie des activités durables de l’Union européenne distingue et divulgue les critères des activités qui permettent d’autres activités.

Pour ce qui est du module physique, l’ENASC peut donner l’impression d’établir les risques physiques au moyen des expositions financières. Toutefois, dans sa forme actuelle, le module ne traite que de l’exposition aux aléas physiques, et non des risques physiques eux-mêmes. L’ENASC devrait s’attaquer à plusieurs hypothèses et limites clés pour passer d’une simple analyse de l’exposition aux aléas physiques à une véritable analyse des risques physiques.

  • L’ENASC devrait faire connaître les défis et les limites de sa traduction des profils représentatifs d’évolution de concentration en risques physiques et en exposition aux aléas physiques. Les données actuellement accessibles au public, comme celles qui proviennent de Données climatiques Canada, ne permettent pas d’évaluer l’exposition aux aléas physiques majeurs, comme les inondations et les feux incontrôlés. La transposition du réchauffement et des projections climatiques associés aux profils représentatifs d’évolution de concentration du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat en données locales sur les risques physiques et les expositions serait une amélioration importante, mais une entreprise d’envergure. Les limites actuelles des données sur les aléas physiques et les défis liés à la réalisation d’une analyse efficace de l’exposition aux risques physiques devraient être clairement expliquées.
  • Pour cerner les risques physiques, l’ENASC devrait aller au-delà de l’exposition aux aléas physiques pour intégrer la notion de vulnérabilité. Les risques physiques dépendent à la fois de l’exposition des actifs aux aléas physiques et de la vulnérabilité physique de ces actifs aux aléas auxquels ils sont exposés. Actuellement, l’ENASC ne traite pas de ces derniers. Afin de brosser un tableau juste des risques physiques auxquels sont exposées les institutions financières, l’ENASC devra fournir des orientations sur la méthode pour analyser la vulnérabilité des actifs exposés et intégrer cette vulnérabilité dans les évaluations des risques physiques.
  • L’ENASC devrait mettre à l’essai une méthode d’évaluation des risques pour un petit nombre de risques physiques majeurs, plutôt que d’exiger une évaluation générale de risques d’une importance limitée. L’investissement dans une cartographie exhaustive des aléas physiques et l’analyse de l’exposition à l’ensemble des aléas physiques peut avoir peu de valeur, comme on l’a vu plus haut. Nous recommandons que l’ENASC se concentre plutôt sur l’analyse d’un petit nombre de risques majeurs ou d’un risque unique, comme celui associé aux inondations, assorti d’une méthodologie qui incorpore également les caractéristiques des actifs. Ce sera une entreprise délicate, mais les résultats seront beaucoup plus probants, et il y aura d’importantes leçons à tirer sur la conception et la mise en œuvre, au fil du temps, d’une méthodologie efficace d’analyse des risques physiques qui tienne compte d’un large éventail de risques.

Enfin, le module immobilier de l’ENASC vise à analyser les risques de transition, comme les modules de marché et de crédit. Toutefois, comme le module physique, il a lui aussi le défaut de présenter l’exposition comme un risque.

Pour prendre en compte les risques de transition, l’ENASC devrait aller au-delà des sources d’énergie et de l’intensité en gaz à effet de serre. Il est compréhensible que l’ENASC doive commencer par les sources d’énergie et les intensités d’émissions, en l’absence de données détaillées pertinentes sur l’immobilier au Canada. Cependant, nous considérons ces paramètres comme des éléments fondamentaux pour avoir des données utilisables plutôt que comme des indicateurs de risque de transition. Le module immobilier devrait à tout le moins comprendre des scénarios pour les émissions des secteurs de l’énergie et du bâtiment (p. ex. normes d’efficacité énergétique, augmentation de la tarification du carbone).

  • La compréhension du risque de transition de l’ENASC pour l’immobilier doit intégrer la politique climatique dans son ensemble. Les mesures qui augmentent le risque de transition pour l’immobilier doivent être contrebalancées par des mesures qui atténuent ce risque, comme les remises de la tarification du carbone et le recyclage de la main-d’œuvre. C’est particulièrement important pour les actifs immobiliers, car ils sont sensibles à l’évolution de la politique intérieure en leur qualité de facteur de risque de transition. En revanche, les actifs qui sont plus tributaires du commerce ont tendance à être plus vulnérables aux facteurs de risque de transition qui modifient la compétitivité, comme l’évolution de la politique mondiale, de la technologie et des préférences des consommateurs.

S’il ne donne pas plus de contexte, l’ENASC pourrait donner une image faussée des risques liés au climat

Si l’on se concentre sur le risque de la transition vers l’énergie propre sans analyser les possibilités, on risque d’exagérer les préjudices anticipés de la transition. Les investissements commerciaux dans des activités comme la captation du carbone, l’hydrogène, les bioproduits et l’exploitation minière peuvent s’accompagner d’un risque de transition, mais le risque peut être compensé par une croissance significative du marché. L’exagération du préjudice serait plus prononcée si l’ENASC ne se faisait qu’à partir de données nationales. Le risque et les possibilités de la transition vers l’énergie propre varient considérablement d’une province à l’autre, la Colombie-Britannique, le Manitoba et Québec ayant une nette longueur d’avance dans le secteur de l’électricité propre grâce à leurs ressources hydroélectriques.

À l’inverse, si l’on se concentre sur le risque sans tenir compte de la répartition des possibilités, on peut sous-estimer le préjudice causé à la compétitivité du Canada. Dans son scénario stratégique de référence actuel, l’ENASC postule que le risque de transition est négligeable, parce qu’il suppose qu’il n’y aura pas de nouvelles politiques climatiques. On fait ici abstraction de la façon dont la technologie et les préférences des consommateurs peuvent poursuivre leur évolution vers des sources d’énergie plus propres, ce qui ferait dévier le risque de transition sur les marchés. Il ne tient pas compte non plus de la façon dont d’autres pays peuvent surpasser le Canada sur les marchés liés à l’énergie propre en raison du contexte politique actuel, même en l’absence de nouvelles politiques.

Si l’on ramène sur un même pied d’égalité l’exposition et les risques dans les modules physique et immobilier sans clarifier les limites de cette hypothèse, on peut également donner une image faussée du risque. S’il ne tient pas compte de la vulnérabilité aux aléas physiques, l’ENASC peut très mal caractériser le risque physique. Par exemple, une analyse de l’exposition physique seule pourrait indiquer qu’un bâtiment commercial dans une zone inondable est à risque, alors qu’une étude plus approfondie de la vulnérabilité révélerait que l’inondation à laquelle le bâtiment est exposé serait de faible profondeur, que le bâtiment aurait été protégé contre ce type d’inondation, et qu’il ne serait donc pas à risque d’être endommagé. Dans le même ordre d’idées, l’ENASC peut commettre des erreurs lorsqu’il caractérise le risque de transition pour les biens immobiliers s’il se fonde uniquement sur les sources d’énergie et l’intensité des émissions, qui sont davantage le reflet d’une exposition que d’un risque. Par exemple, certains ménages à forte intensité d’émissions peuvent recevoir un soutien qui les aidera à naviguer dans la transition vers l’énergie propre.

L’ENASC devrait affiner son approche vers le risque de transition et le risque physique afin d’éviter des conséquences négatives et imprévues pour le système financier

Nous comprenons que le BSIF ajoutera des détails à l’ENASC au gré de son évolution; cette lettre vise à attirer l’attention sur des éléments précis à intégrer dans les prochaines versions. Idéalement, l’ENASC devrait pousser l’analyse du risque de transition et du risque physique. Entre-temps, il devrait se garder de surestimer son niveau actuel de sophistication.

Bien que l’ENASC avertisse d’emblée le lecteur qu’il ne mesure pas les risques climatiques, la façon dont il présente ces risques peut tout de même influencer les politiques et l’affectation des capitaux. Les décideurs qui s’occupent des risques de marché et de crédit peuvent s’y fier pour leur analyse climatique, sans tenir compte de l’importance des possibilités ou des différences infranationales dans la transition vers l’énergie propre. L’analyse de l’exposition physique de l’ENASC peut également encourager la prise de décisions liées au risque physique sans tenir suffisamment compte d’autres facteurs qui interagissent avec l’exposition physique pour déterminer le niveau de risque, y compris les caractéristiques de l’actif (p. ex. présence ou absence d’un sous-sol, matériaux de construction utilisés) et les mesures déjà prises pour atténuer le risque. Des préoccupations similaires valent également pour l’analyse de l’exposition de transition liée à l’immobilier de l’ENASC qui pourrait être utilisée pour évaluer le risque de transition sans une estimation plus complète des facteurs de risque.

L’ENASC est, en définitive, une étape importante vers la normalisation de l’identification et de la gestion des risques climatiques. Elle fait partie des attentes que l’on peut avoir envers le BSIF, dans un contexte où d’autres autorités de réglementation financières prennent des mesures similaires. Par exemple, l’Autorité bancaire européenne s’emploie à élaborer des modèles et des directives pour l’analyse de scénarios climatiques. Toutefois, dans sa forme actuelle, l’ENASC est exagérément simplifié, ce qui en fait une initiative majeure sans valeur pratique claire pour les institutions financières fédérales, en particulier celles qui ont déjà de l’expérience en analyse de scénarios de base. À l’avenir, nous recommandons au BSIF de faire preuve de plus de transparence au sujet des hypothèses et des limites contenues dans son exercice et de la façon dont il entend améliorer son exactitude et son applicabilité au fil du temps.

Accélérer la construction d’installations d’énergie propre au Canada : Un cadre pour la simplification des processus d’octroi de permis

Sommaire

C’est une transformation massive de son réseau électrique que le Canada devra opérer s’il veut carboneutraliser sa production d’électricité d’ici 2035 et son économie tout entière d’ici 2050. Selon les prévisions actuelles, il faudra pour cela ajouter plus de 10 gigawatts de nouvelle capacité à émission zéro au réseau, cette année et chaque année subséquente, sans exception, jusqu’en 2050.

Il va de soi que l’atteinte de ces cibles nécessite une accélération marquée des processus de délivrance des permis, de construction et d’intégration d’installations d’électricité propre (production, transport, distribution et stockage). Le présent document s’attarde à l’octroi de permis, proposant un cadre d’approbation « à deux voies » que pourraient adopter les différents ordres de gouvernement. La voie existante continuerait de s’appliquer aux installations qui sont de grande envergure, impliquent des technologies n’ayant pas encore fait leurs preuves ou touchent potentiellement un vaste territoire. À celle-ci s’ajouterait une nouvelle « voie rapide », pour les installations de taille modeste employant des technologies propres et éprouvées.

L’idée ici est donc d’esquisser le cadre réglementaire qui s’appliquerait à cette nouvelle voie, nommément en ce qui concerne les technologies admissibles, les emplacements et les échéanciers.

Les cinq ordres de gouvernement au Canada – les pouvoirs fédéraux, provinciaux, territoriaux, municipaux et autochtones – pourraient tous se doter de ce cadre d’accélération des approbations. À la lumière de ces constats, deux recommandations s’imposent. D’abord, celle que les autorités les plus proches de la réalité sur le terrain, à savoir les administrations municipales et autochtones, saisissent l’occasion de mener la charge. Ensuite, que le Canada comme les provinces et, potentiellement, les territoires travaillent ensemble à établir un cadre qui leur serait commun pour accélérer la délivrance de certains permis, notamment en convenant des technologies admissibles, des critères d’approbation de permis et des échéanciers. L’annexe B présente d’ailleurs un cadre préliminaire à la considération des gouvernements.

Introduction

Le réseau électrique canadien a besoin de changer en profondeur si l’on veut réaliser l’objectif d’une production carboneutre en 2035 et atteindre le point du zéro net dans les émissions de gaz à effet de serre de l’ensemble de l’économie d’ici 2050 (Kanduth et Dion, 2022; Lee et coll., 2022). Et ce n’est pas tout : il faudra aussi trouver comment accroître nos capacités de production, de stockage et de transport de l’électricité propre en limitant les répercussions locales.

Constructions nécessaires annuellement pour atteindre la cible d’émissions pour 2050

Selon une estimation crédible, il faudra ajouter au réseau plus de 10 gigawatts (10 000 mégawatts) de capacité de production d’électricité propre au Canada cette année et chaque année subséquente, sans exception, jusqu’en 2050 (Thomas et Green, 2022). En termes concrets, cela signifie que la production d’électricité au Canada doit se développer à un rythme possiblement six fois plus rapide que dans la dernière décennie (Lee et coll., 2022) – ce qui illustre bien tant l’ampleur du défi que l’urgence de la situation. Dans ce document, l’on s’intéressera principalement à l’accélération du processus d’octroi de permis pour les nouvelles installations de production, de transport, de distribution et de stockage d’électricité propre.

Mais outre la délivrance des permis, il se pose d’autres enjeux comme le déblocage rapide de financement pour que les travaux de construction commencent aussi tôt que possible une fois le feu vert obtenu ainsi que l’élimination des entraves à l’intégration des nouvelles installations au reste du réseau. Nous avons eu droit à d’excellents exemples d’autres nations, parmi elles l’Allemagne, qui ont employé des outils réglementaires innovants pour mobiliser les investissements du secteur privé dans d’immenses projets de construction dans les énergies propres. Particulièrement intéressant est l’exemple allemand de l’utilité des tarifs de rachat garantis pour accélérer la mise en œuvre de projets éoliens et solaires qui contribuent aux grands réseaux électriques (futurepolicy.org, 2023). En 2010, l’Ontario en a pris de la graine dans cette expérience internationale pour la mise en œuvre de ses réformes de la Loi sur l’énergie verte et de son programme de tarifs de rachat garantis, lequel visait essentiellement à établir des règles dans l’obtention de contrats à long terme d’approvisionnement en électricité. Ainsi, le demandeur qui respectait les règles obtenait du gouvernement un contrat pour acheter son énergie propre à un tarif préétabli pendant les vingt prochaines années. Ce contrat en main, il pouvait ensuite obtenir du financement privé afin de construire et d’exploiter de nouvelles installations de production d’énergie propre. L’encadré 1 ci-dessous résume cette vaste réforme.

Le financement public direct peut aussi stimuler la construction de nouvelles installations ainsi que la mobilisation de capitaux privés. Les politiques et instruments fédéraux comme la Banque de l’infrastructure du Canada, les nouveaux crédits d’impôt à l’investissement fédéraux et le Fonds de croissance du Canada nouvellement établi encouragent l’investissement privé dans les installations et les technologies d’énergie propre (Beck et coll., 2023). Certains de ces programmes fédéraux prévoient un soutien financier particulier pour les gouvernements autochtones qui réalisent des projets d’installations. À l’échelle provinciale, il existe entre autres le Programme des garanties d’emprunt pour les Autochtones de l’Ontario et l’Alberta Indigenous Opportunities Corporation. Si les refontes proposées aux présentes visent principalement à réduire les contraintes qui freinent la délivrance de permis aux nouvelles installations, il faudra également réformer les processus de financement pour réaliser les objectifs de carboneutralité du Canada.

Étant donné tout ce qui devra être bâti de zéro, chaque mois de plus ou de moins que prendront les phases réglementaires et de construction compte.

Types d’installations requises

La transition du Canada vers les énergies propres passe par de profondes refontes des processus d’octroi de permis au cœur de notre réseau électrique – production, transport, distribution, stockage.

Le processus qu’il presse le plus d’accélérer est de loin celui pour la production d’électricité sans émissions. Mais c’est aussi le plus difficile.

L’accélération de la délivrance de permis pour les réseaux de transport énergétique sera aussi essentielle à la transition canadienne vers l’énergie propre, et l’amélioration du transport intraprovincial sera capitale pour desservir les régions éloignées et pour raccorder les sources d’énergie renouvelable aux foyers de la demande. Plus particulièrement, le fait de raccorder les communautés autochtones reculées au réseau électrique aura deux grands bienfaits : d’une part, permettre à celles-ci de se libérer du diesel au profit d’une électricité propre, et d’autre part, offrir un conduit par lequel amener l’énergie éolienne de grande valeur produite en région éloignée – ce qui sera non seulement bon pour les communautés environnantes, mais aussi pour l’ensemble du pays (Ressources naturelles Canada, 2023). Si l’instauration d’un réseau électrique interprovincial n’est pas strictement nécessaire pour l’atteinte des cibles nationales – le pays pourrait y arriver dans les temps sans nouvelles lignes de transport entre ses provinces –, elle constituerait néanmoins un avantage considérable, et un moyen économique de transporter l’électricité d’un océan à l’autre et de réaliser des synergies (Dolter et Rivers, 2018).

L’accélération de la délivrance de permis pour les réseaux de transport énergétique sera aussi essentielle à la transition canadienne vers l’énergie propre

Et pour favoriser la production d’énergie carboneutre, il faudra accélérer l’octroi de permis pour la construction d’installations de stockage. C’est que la production éolienne et solaire journalière est à la merci des forces de la nature, et la fenêtre pourrait ne pas se synchroniser avec celle des besoins énergétiques de la population. Pour éviter que l’électricité produite en dehors des heures de pointe se perde, il faut des installations qui peuvent la stocker. Or, le stockage d’énergie est désormais une avenue viable, en particulier grâce aux batteries à courte durée aux ions lithium (Lee et coll., 2022), et avec le temps, les technologies viables devraient foisonner.

Lois et politiques en place régissant l’octroi de permis aux nouvelles installations d’énergie propre

Au Canada, tous les ordres de gouvernement ont des lois qui encadrent l’octroi de permis pour de nouvelles installations de production, de transport, de distribution et de stockage d’électricité (voir annexe C). La Loi sur l’évaluation d’impactfédérale régit le processus autour de certains projets majeurs (les « projets désignés ») ainsi qu’une vaste gamme de projets sur les territoires domaniaux. Certes, la Cour suprême du Canada a rendu une décision en octobre 2023 qui va probablement restreindre ce qui constitue des projets désignés et requiert une évaluation dans le cadre de la Loi (Langen et coll., 2023), mais elle a aussi fait droit à l’application de cette loi aux projets sur les territoires domaniaux (art. 81 à 91) et ne met probablement pas en péril son application aux projets désignés extracôtiers pour la production d’énergie propre (Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, 2023 SCC 23). La législation fédérale englobe aussi des lois spécifiques à certains secteurs et un régime d’approbation en fonction de l’effet qui gouverne ou restreint la délivrance des permis.

Les gouvernements provinciaux, de leur côté, ont des lois qui régissent l’octroi de permis aux installations sur les terres privées et à certaines installations sur les terres publiques. Les gouvernements autochtones, eux, légifèrent sur toutes sortes de choses allant des grands accords généraux en matière des revendications territoriales, notamment dans le Nord du Canada, aux lois foncières prises en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ou aux règlements d’application de la Loi sur les Indiens. Enfin, les municipalités régissent les permis à travers leur réglementation sur le zonage.

Le gros de cette législation a un champ d’application assez large, ce qui est voulu par la plupart des autorités afin d’appliquer aux projets de production énergétique le même cadre légal que pour les installations dans d’autres secteurs qui peuvent avoir des répercussions sur l’environnement. Ainsi, ces lois et règlements s’appliquent à une vaste gamme de conditions : installations majeures comme mineures, technologies nouvelles comme établies, effets vastes comme limités, zones touchées grandes comme petites, emplacements généraux comme vulnérables…

Beaucoup d’administrations travaillent aussi à faire respecter certains échéanciers dans les processus d’approbation. Le problème est que ces derniers ne couvrent qu’une partie, et non la totalité, de la réalité d’une installation. Aucun n’englobe tout le temps nécessaire pour mener un projet à travers les phrases de planification, d’obtention de permis et de construction jusqu’à la mise en service.

Au Canada, il se dégage des récentes réformes énergétiques de l’Ontario une corrélation entre le raccourcissement des échéanciers et l’innovation dans la délivrance des permis aux nouvelles installations et le financement de leur mise en service.

Encadré 1 : Le programme d’énergie verte de l’Ontario (2009-2014)
Dans les années 2010 à 2014, la province de l’Ontario a mis en place, dans le cadre de la Loi sur l’énergie verte de 2009, le plus grand programme de développement des énergies propres dans l’histoire du pays. Ce programme, qui illustre toute l’importance d’une approche intégrée dans ce développement énergétique, comportait trois grands volets :

– Un contrat de tarifs de rachat garantis sur 20 ans de l’Office de l’électricité de l’Ontario (OEO), utilisé comme garantie pour les investisseurs privés;

– L’autorisation des projets d’énergie renouvelable par le ministère de l’Environnement et de l’Action en matière de changement climatique, qui se voulait un processus d’approbation unique et consolidé pour les promoteurs;

– L’autorisation d’accès au réseau électrique de la part de la société d’exploitation du réseau ontarien, donnée aux promoteurs ayant besoin de se raccorder au réseau de transport et de distribution de la province.

La Loi sur l’énergie verte prévoyait également un financement provincial ainsi qu’un régime d’appels de propositions pour le développement du réseau de transport d’électricité de l’Ontario.

Cette loi montre à bien des égards les difficultés que pose la mise en œuvre d’une refonte majeure dans un vaste territoire. Le système de tarifs de rachat garantis engendrait des prix supérieurs au marché pour les installations éoliennes et solaires, ce qui lui a valu des critiques par la suite. De plus, le processus d’autorisation des projets d’énergie renouvelable aura demandé plus de temps que prévu parce que l’effort de regroupement des approbations par la province a déclenché une levée de boucliers chez les instances municipales et locales. Le processus d’autorisation d’accès au réseau électrique, lui, s’est vu compliqué par l’absence d’une capacité de transport adéquate dans de nombreuses régions, ce qui a retardé la construction et la mise en route des nouvelles installations. En outre, la réforme de la Loi sur l’énergie verte visant à exclure les municipalités des décisions d’octroi de permis a rendu certaines ruralités hostiles aux projets d’énergie propre, et a ultimement mené à l’abrogation en 2019 de cette loi par un gouvernement provincial subséquent. Malgré tout, celle-ci aura été un exemple précieux et fort instructif pour d’autres administrations.

Il ressort de cette expérience qu’il y a du jeu pour accélérer les processus pour l’approbation, la construction et l’exploitation de nouvelles installations qui emploient des technologies éprouvées, touchent une zone restreinte et auront des effets hors site limités.

Cadre proposé pour la refonte du système de permis

Il y aurait trois volets au nouveau cadre d’octroi de permis accéléré à certaines installations : la technologie, l’emplacement et l’échéancier.

Technologie

Une technologie qui convient à l’approbation rapide des permis présente cinq attributs :

  1. Elle est éprouvée et non expérimentale.
  2. Elle ne présente que peu de répercussions sur l’environnement hors site, et aucun effet sur la santé humaine.
  3. Ses répercussions environnementales hors site se restreignent à une zone manifestement limitée.
  4. Il est facile d’en faire l’acquisition pour la construction.
  5. La construction et le passage à l’exploitation ne prendront visiblement pas trop de temps.

En l’état des choses, les installations de production d’énergie éolienne et solaire sont toutes désignées pour l’approbation accélérée. Évidemment, les installations de transport et de distribution se prêtent elles aussi à un tel processus. Enfin, il y a des options de stockage viables, par exemple, les batteries à courte durée aux ions lithium (Lee et coll., 2022), et avec le temps – voire assez rapidement – d’autres technologies présenteront elles aussi ces cinq attributs.

Les installations de production d’énergie éolienne et solaire sont toutes désignées pour l’approbation accélérée. Évidemment, les installations de transport et de distribution se prêtent elles aussi à un tel processus

Efficacité éprouvée

Si les technologies carboneutres évoluent rapidement, il n’en demeure pas moins que celles qui sont éprouvées devraient être plus faciles à approuver que les expérimentales. À l’heure actuelle, aucun régime d’octroi de permis ne tient compte de cette distinction, mais toutes choses étant égales par ailleurs, l’éventail des effets d’une technologie inconnue comportera une plus grande part d’incertitude quant à l’éventail de ses effets, et nécessitera donc davantage d’études et d’examens par les autorités publiques et réglementaires, qu’une autre bien établie et éprouvée. Ainsi, les technologies privilégiées tendront à être de ce dernier type.

Répercussions environnementales manifestement limitées et absence d’effets pour la santé humaine

Pour pouvoir passer par la voie rapide, une technologie donnée doit, évidemment, servir à produire ou à transporter de l’électricité sans émettre de gaz à effets de serre. Mais il y a d’autres répercussions potentielles à considérer, comme les autres types de pollution, la dégradation des écosystèmes ou le coût de renonciation à certaines utilisations du territoire (p. ex. pour l’agriculture). La technologie considérée pour approbation accélérée doit ainsi ne pas avoir d’effets sérieusement néfastes sur la qualité de l’air, de l’eau ou des sols, ni sur la biodiversité.

Limitation géographique manifeste des répercussions environnementales hors site

Quand la technologie est bien comprise, il devient facile d’évaluer la zone des possibles effets hors site du projet (c’est-à-dire le périmètre dans lequel des effets peuvent se faire ressentir). Plus la zone est restreinte, moins il y aura de répercussions sur la population ou sur la faune. La technologie idéale n’aurait donc aucun effet hors site, ou alors seulement dans une zone bien limitée. Par exemple, l’absence de pollution sonore, ou du moins un bruit assez peu dérangeant, au-delà des limites de l’installation. Cette préférence contraste avec les technologies qui peuvent avoir des effets néfastes loin du site – par exemple, celles qui émettent des particules fines.

Notons que plus la zone dans laquelle peuvent se produire des effets hors site est petite, plus il y aura d’emplacements potentiels pouvant accueillir les installations.

Disponibilité pour la construction

Optimalement, il serait facile de se procurer ou de fabriquer la technologie visée. Tous les ordres de gouvernements sont sans conteste compétents pour évaluer le degré de disponibilité des technologies requises, mais tous (ou du moins, la grande majorité) gagneraient ici à se coordonner ainsi qu’à collaborer avec le secteur privé. Si certains aspects de l’approvisionnement sont indépendants de leur volonté, les autorités canadiennes se trouveront dans le même embarras si un projet retarde à l’issue du processus de délivrance des permis en raison de l’indisponibilité d’une technologie que s’il y avait des retards en début de processus.

Rapidité apparente de la filière de la construction à l’exploitation

La construction doit pouvoir se faire assez rapidement. En effet, les délais de construction sont aussi importants que le temps d’approbation : chaque mois de gagné ou d’ajouté pèse dans la balance. Les technologies idoines seront donc celles dont la conception est aisément reproductible et qui nécessitent peu d’adaptations spéciales in situ.

Emplacement

Les processus d’octroi de permis au Canada sont inclusifs : ils s’appliquent à une vaste gamme d’installations possibles. En ce qui concerne le secteur de l’énergie, c’est la législation et la réglementation dans les grandes régions du pays qui régissent les processus locaux relatifs aux permis, par exemple les évaluations environnementales ou les évaluations d’impacts. Ces processus existants ont une application générale dans l’ensemble du territoire et sont conçus pour cadrer avec les installations énergétiques de tous types et de toutes échelles – dont la gamme complète des technologies de production d’électricité possibles. Prenons la Loi sur l’évaluation d’impact fédérale de 2019 : elle nous donne un exemple clair de processus d’évaluation qui se veut largement applicable à travers la liste de « projets désignés » de son Règlement sur les activités concrètes (Règlement sur les activités concrètes, 2019). Il convient de noter que cet aspect de la Loi n’a pas été jugé inconstitutionnel dans la décision rendue par la Cour suprême du Canada en 2023.

Cette nature inclusive des processus d’octroi de permis actuels signifie également que ceux-ci sont longs et complexes. Chaque fois qu’ils sont mis en branle, c’est tout un train de délais qui doivent être impartis et d’expertises et de ressources qui doivent être mobilisées pour établir les détails du projet – y compris la nature et la portée de ses répercussions – et y adapter le processus réglementaire. Par exemple, la Loi sur l’évaluation d’impact prévoit que l’on relève et évalue en début de processus la pleine gamme des répercussions (par. 18(1)); or, si ce travail de délimitation en amont est censé permettre de mieux cerner la question et donc d’accélérer et de rendre plus prévisible la démarche tout entière, il a plutôt pour effet d’allonger les délais et d’introduire de l’incertitude dans les premières phases du travail d’approbation. Dans la même veine, lorsqu’une installation proposée utilise une technologie non éprouvée, les experts et intervenants gouvernementaux participants ont besoin de temps pour bien comprendre et évaluer les innovations ainsi que la gamme des effets qu’elles pourraient avoir sur le site et ailleurs. Sous les processus actuels, toutes ces vérifications concernant l’emplacement sont nécessaires pour pleinement saisir le type et l’ampleur géographique des répercussions sur la qualité de l’air et de l’eau, les aspects écologiques sensibles, la santé humaine et le bien-être collectif.

Certaines technologies qui ne causent pas d’émissions peuvent tout de même être fort dommageables pour l’environnement. Par conséquent, les dispositions existantes en matière d’évaluation environnementale ou d’évaluation d’impacts restent importantes.

Les processus de délivrance de permis actuels apportent aussi leur lot d’enjeux liés à l’emplacement; les critères qu’ils définissent pour orienter l’étude des effets localisés sont différents de ceux qui sont pris en compte dans la décision. Prenons le régime d’évaluation environnementale en vigueur en Ontario depuis près d’un demi-siècle et établi par la Loi sur les évaluations environnementales : d’un côté, il exige que des solutions de rechange soient étudiées, et fixe à cette fin des critères pour les filtrer et les évaluer… mais de l’autre, il ne fait aucune référence à ces solutions de rechange dans ses critères de décision finale (art. 6.1 et 9).

De même, la Loi sur l’évaluation d’impact fédérale exige l’examen de 19 facteurs dans le cadre de la collecte de renseignements au titre de l’évaluation d’impacts d’un projet désigné (art. 22), mais n’en mentionne que cinq dans les critères de décision établissant si ledit projet s’inscrit dans l’intérêt public et devrait donc être approuvé (Loi sur l’évaluation d’impact 2019, art. 63). On notera que, dans sa décision récente relative à la Loi sur l’évaluation d’impact, la Cour suprême du Canada distingue ces deux ensembles de facteurs. Elle n’a pas exprimé de critiques à l’égard des facteurs à l’étape de collecte de renseignements (p. ex. à l’art. 19), mais elle l’a fait à l’égard de ceux à l’étape de décision (art. 63). Il va sans dire que non seulement il est inefficace d’utiliser des critères variables et d’user de subjectivité dans la collecte de renseignements et la prise de décisions, mais que cela entraîne aussi une imprévisibilité dans les résultats.

Ce qui serait réformateur dans la délivrance de permis serait non pas d’opter pour une approche inclusive, mais plutôt d’adopter une stratégie ciblée. La première chose à faire serait d’offrir un processus accéléré aux projets d’installations qui reposent sur des technologies admissibles (qui répondent aux cinq critères); plusieurs caractéristiques de ces technologies limitent directement le type et l’ampleur géographique des effets indésirés. Ce qui nous amène à une deuxième évidence : les projets d’installations dans cette catégorie ne devraient avoir besoin que d’une évaluation des répercussions localisées.

En priorisant les technologies admissibles, on simplifierait les tâches en amont du processus d’approbation. Et grâce aux effets limités de ces technologies, il pourrait être possible de simplifier d’autres aspects plus tard dans le processus.

Plus particulièrement, lorsqu’un projet d’installations emploie une technologie admissible, le choix de son emplacement peut se faire en fonction d’un petit nombre de critères clairs et catégoriques respectant trois principes :

  1. Règles contraignantes : Chaque critère à appliquer doit constituer une règle contraignante.
  2. Critères tranchés : La réponse doit être un oui ou un non, sans marge discrétionnaire1.
  3. Application objective : Les règles doivent s’appliquer de manière objective, sans subjectivité.

Une installation qui satisfait à tous les critères est approuvée. Cette approbation à elle seule peut ne pas être suffisante pour lancer les travaux, mais dans l’idéal elle le serait. Quoi qu’il en soit, les critères doivent tous être obligatoires et universels.

Voici un bon et un mauvais exemple de critères :

Bon : Le bruit à la limite de propriété doit être de moins de 40 dB(A).

Mauvais : Il faut éviter que le bruit dérange les voisins.

Le nombre de critères obligatoires devrait aussi être limité. En fonction des enjeux liés à l’emplacement éliminés ou réduits par la technologie admissible, il deviendrait possible d’écrémer la liste pour ne conserver que les critères répondant à trois questions fondamentales :

  1. Effets sur la population : L’installation reçoit-elle l’aval des collectivités locales?
  2. Effets sur le site : Évite-t-on de compromettre les éléments écologiques clés?
  3. Effets hors site : Évite-t-on de préjudicier toute population avoisinante qui ne sera pas indemnisée?

1. Effets sur la population : L’installation a-t-elle l’aval des collectivités locales?

Les régimes en place pour l’octroi de permis aux nouvelles installations de production d’électricité accordent le gros du poids à l’approbation des autorités fédérales ou provinciales, et le cadre accéléré proposé dans le présent document ne prévoit pas de modification sur ce plan. Les régimes en place continueraient de s’appliquer aux installations d’énergie propre qui ne sont pas admissibles à la voie rapide.

Toutefois, dans la gestion d’une telle voie, les gouvernements locaux municipaux et autochtones occuperaient un rôle central, particulièrement pour ce qui est de faire la promotion des installations d’énergie propre.

Comme presque toutes les collectivités du Canada pourraient accueillir de nouvelles installations, les auteurs recommandent de se concentrer sur celles dont le gouvernement local est en faveur de tels projets. L’expérience des dernières années nous montre qu’un projet d’installations qui ne s’attire pas la faveur de la population rencontrera des problèmes sur le long terme, comme des manifestations d’opposition et des contestations en justice (Cleland et coll., 2016).Qu’on se le dise en toute franchise : le Canada ne va pas s’en sortir si, par exemple, les approbations créent un fossé ou viennent aggraver la fracture entre les milieux ruraux et urbains, ni si elles enfreignent un traité ou des droits inhérents autochtones. La meilleure façon de prévenir ou d’atténuer l’opposition locale dans la course vers la carboneutralité sera ainsi d’habiliter et d’outiller les gouvernements locaux et autochtones favorables.

Le soutien initial des gouvernements municipaux et autochtones offre la meilleure chance d’assurer des avantages à long terme à la fois sur le plan de l’électricité propre et sur les plans de la démocratie locale et de la promotion des droits autochtones.

Dans bon nombre de municipalités, la réglementation établit déjà assez bien les pouvoirs et les processus nécessaires à l’approbation de nouvelles installations, donc il ne devrait pas y avoir à beaucoup la retravailler pour accélérer le tout; il faut simplement avoir soin d’obtenir à chaque fois l’aval des instances locales. La nature des réformes requises sera probablement différente pour chaque collectivité dont on cherche à obtenir ou à conserver l’appui.

Certains gouvernements autochtones ont leurs propres lois et procédures établies pour favoriser ou assurer l’octroi rapide de permis. Or, c’est loin d’être le cas de tous. Les traditions et les droits autochtones offrent un point de départ crucial pour les refontes proposées; il sera important de les respecter. On pourrait aussi gagner à créer des alliances entre les collectivités et les organisations autochtones pour coordonner la mise en commun et l’étoffement de pratiques exemplaires correspondant aux valeurs communautaires et culturelles.

Vu l’ampleur de la tâche, on comprend que beaucoup – voire la plupart – des collectivités qui prendront part au travail de décarbonisation devront se faire très actives et traiteront de multiples demandes année après année. Il leur faudra affecter du personnel et acquérir une expertise pour voir à l’application cohérente des critères d’approbation accélérée sur leur territoire.

Ces administrations auront aussi besoin de ressources additionnelles pour établir et administrer le train a) des incitatifs nécessaires pour maximiser les emplois directs dans la construction et la maintenance ainsi que les emplois indirects et b) des indemnisations aux propriétaires fonciers qui sont touchés, mais ne prennent pas part au projet, par exemple sous forme de rabais sur l’électricité ou d’une baisse de l’impôt foncier. Il sera globalement avantageux que ces aspects de l’approbation soient normalisés dans chaque collectivité, et non négociés individuellement. Autrement, on risque de rencontrer un goulot d’étranglement dans le processus d’approbation, comme chaque promoteur voudra mettre les freins le temps d’essayer d’obtenir le meilleur marché pour son installation. Les différentes autorités locales devraient avoir le pouvoir de varier un peu les mesures, mais il faudra veiller à ce que les ajustements soient appliqués de façon uniforme.

On ne saurait trop insister sur l’importance de l’acceptabilité sociale, quoique l’aval de la population ne devrait pas être trop difficile à obtenir pour les installations qui répondent aux critères décrits ici de la procédure accélérée. Si c’est la bonne technologie qui est employée, tout le monde devrait pouvoir opiner que l’installation n’entraînera aucun effet grave sur l’environnement ou la santé humaine. Et grâce aux critères clairs et contraignants du processus de délivrance de permis, la collectivité devrait pouvoir saisir les modestes répercussions du projet. Si l’administration établit également des exigences claires quant aux retombées attendues à l’échelle locale, les projets d’installations qui respectent ces conditions devraient facilement trouver approbation aux yeux de la collectivité.

Chaque administration a du jeu pour l’élaboration et l’application de ses propres critères, pourvu que ceux-ci soient conformes au cadre général, par exemple s’il faut faire particulièrement attention à une caractéristique naturelle ou à une espèce végétale ou animale d’une rareté ou d’une importance culturelle particulière. Tant et aussi longtemps que toutes les propositions d’installations d’une région sont soumises aux mêmes critères décisionnels, ce genre d’adaptation devrait favoriser, et non éroder, le soutien local.

Avec la combinaison des réformes visant l’approbation rapide des technologies admissibles et de l’emplacement des installations, la participation de la collectivité à un projet d’installations donné devrait pouvoir se faire sans controverse. Pour chaque projet, il faut qu’un avis clair soit transmis à tous les résidents touchés, et que des dispositions soient en place pour aussi transmettre les avis à tout résident intéressé. Le public doit également avoir la possibilité de présenter des renseignements pour remettre en question l’application des critères de délivrance des permis. Ces objections devraient toutefois être assez rares et faciles à résoudre, et si le complément d’information ainsi fourni est pertinent pour l’application d’un des critères, il devrait être utilisé et le critère réappliqué pour garantir que les décisions prises soient conformes à tous les critères.

2. Effets sur le site : Évite-t-on de compromettre les éléments écologiques clés?

Ce critère concerne le site de l’installation et a pour but d’en déterminer les conditions optimales. Dans l’idéal, la construction d’une nouvelle installation zéro émission n’entraînera aucune répercussion grave sur le site et un nombre limité de transformations négatives pour le milieu physique.

D’expérience récente, l’aspect le plus important à prendre en compte ici est le patrimoine naturel. En Ontario, les parcs éoliens et les centrales solaires ont soulevé des questions concernant les espèces en voie de disparition (Semeniuk et Stueck, 2023). De multiples ordres de gouvernement se partagent l’autorité sur ces espèces et leur habitat; différentes lois provinciales et fédérales s’appliquent selon lesquelles des instances sont propriétaires ou responsables des terres visées (Kauffman, 2023). La crise climatique n’est pas une excuse pour aggraver le déclin de la biodiversité. Le patrimoine naturel du Canada a plus que jamais besoin qu’on y fasse attention.

La stratégie actuelle de beaucoup d’administrations pour la protection du patrimoine naturel est d’éviter que l’on endommage certains éléments écologiques clés. Les critères de simplification ici proposés consisteraient à exiger la prise en compte et la protection explicites des caractéristiques et des fonctions de ce patrimoine naturel. L’accent serait mis sur les éléments écologiques clés, étant donné que certaines caractéristiques et certains effets pèsent davantage que d’autres dans la balance écologique. C’est ainsi que l’on accorderait avant tout la priorité, par exemple, à la protection des espèces en voie de disparition et de leur habitat essentiel.

La réforme de la Loi sur l’énergie ontarienne illustre bien le problème qui réside dans le cloisonnement entre la réglementation sur les espèces menacées et celle sur les installations d’énergie renouvelable. La province a certes voulu consolider tout le processus d’approbation pour les projets d’énergie renouvelable, mais elle a oublié dans son équation la question des espèces en voie de disparition. Ainsi, le processus a beau exiger plus d’une dizaine de rapports, aucun ne demande expressément d’éviter, ou même de prendre en compte, l’habitat de ces animaux. Or, l’Ontario a aussi prévu dans son processus décisionnel qu’il serait fait droit aux appels devant les tribunaux si l’appelant arrivait à faire valoir que le projet causerait « des dommages graves et irréversibles à des végétaux, à des animaux ou à l’environnement naturel » (Loi sur la protection de l’environnement, 1990, art. 145.2.1). C’est là un critère qui, sans y faire directement référence, englobe clairement la question des espèces menacées. On constate donc un décalage entre l’information demandée pour la délivrance d’une autorisation et les facteurs susceptibles de faire annuler cette autorisation. Le problème a été mis en évidence dans un litige impliquant un parc éolien et ses effets sur une espèce en voie de disparition – la tortue mouchetée – ainsi que son habitat (Prince Edward County Field Naturalists c. Ostrander Point GP Inc., 2015 ONCA 269). À l’issue de la procédure, le tribunal a invalidé l’approbation qui avait été donnée au projet; les promoteurs ont interjeté appel, mais la cour d’appel a maintenu la décision rendue en première instance. Ultimement, l’affaire a été renvoyée au tribunal pour être réentendue, mais ce dernier a confirmé son rejet initial de l’approbation.

De manière générale, chaque ordre de gouvernement qui adoptera la procédure accélérée devra s’assurer sérieusement de préciser où et comment peuvent être implantées les nouvelles installations afin d’éviter de toucher aux éléments clés du patrimoine naturel, en particulier les espèces et habitats menacés.

Une autre leçon à tirer de ces expériences est que le terme « élément écologique clé » devrait faire l’objet d’une définition et d’un usage bien précis. Par exemple, le Plan de la ceinture de verdure (2017) de l’Ontario relève ce qu’il appelle des éléments clés du patrimoine naturel (il y en a 12 types) et des éléments hydrologiques clés (il y en a 4 types) (gouvernement de l’Ontario, 2017). Il serait pertinent de permettre une certaine variabilité dans les types d’éléments clés : d’un côté, cela permettrait de tenir compte des réalités provinciales et locales, mais de l’autre, il devrait y avoir une liste de base de ce qui ne peut absolument pas être ignoré, par exemple l’habitat essentiel des espèces en voie de disparition.

Il faudrait en outre qu’il s’effectue des contrôles réglementaires pour garantir que l’information sur ces habitats est toujours actuelle. En l’état des choses, on constate que les démarches en ce sens sont pêle-mêle et largement insatisfaisantes pour faciliter l’accès aux données. Dans le cadre de sa réforme des autorisations de projets d’énergie renouvelable en vertu de la Loi sur l’énergie verte, l’Ontario a voulu remédier à ce manque de cohérence en demandant aux promoteurs de mener certaines enquêtes sur les sites ciblés, le but étant de relever toute information déjà connue et de compléter au besoin. Cependant, c’est une façon de faire aussi coûteuse que chronophage. Il serait préférable que ce soit les autorités locales qui soient dotées des ressources nécessaires et rassemblent la plupart des données requises, les mettent en correspondance et les publient en format électronique. Cette approche nécessitera toutefois probablement qu’on accorde aux autorités locales un soutien fédéral ou provincial financier ou technique, afin d’assurer à tous les ordres de gouvernement concernés le matériel le plus récent en date pour l’évaluation des éléments écologiques clés.

3. Effets hors site : Évite-t-on de préjudicier toute population avoisinante qui ne sera pas indemnisée?

C’est là un critère qui ne s’appliquera pas à toutes les installations. Dans l’emplacement idéal,la zone d’effets hors site est inhabitée, ou autrement, personne sur ce territoire n’est défavorable au projet. Qui plus est, la plupart des technologies susceptibles de passer par la procédure accélérée n’auront que peu ou pas de répercussions hors site.

Ainsi, le critère n’entre en jeu que lorsque la zone d’effets hors site d’une installation est occupée et quela population comprise dans cette zone s’oppose à la construction.

Lorsqu’il est appliqué, ce critère passe par trois volets obligatoires, qui sont le fruit des derniers apprentissages quant à l’importance de la dimension des projets d’énergie propre. En effet, il finit par se produire des problèmes d’acceptabilité sociale quand les populations environnantes subissent des inconvénients, et ce, sans qu’aucun avantage ne soit relevé en retour. C’est particulièrement criant dans le cas des parcs éoliens proches des populations : on constate un mélange un peu chaotique de propriétaires participants comme non participants dans le périmètre des turbines. Il faut savoir que dans ce contexte, un « propriétaire participant » est un propriétaire foncier qui obtient un avantage économique quelconque de par la présence des installations – le plus souvent, une indemnisation parce que les turbines empiètent sur son terrain – et qui appuie par conséquent le projet. Or, ceci n’étant vraiment pas le cas de tout le monde aux alentours, la situation a attisé des conflits de voisinage avec les propriétaires non participants, qui se disent incommodés de diverses façons (p. ex. à cause du bruit ou de l’effet sur le paysage) sans rien toucher en contrepartie (Comeau et coll., 2022).

Le premier de nos trois volets consiste à définir une zone d’effets autour de l’installation ou d’un de ces composants (p. ex. une éolienne). L’amplitude de la zone varie en fonction de la technologie. Prenons les éoliennes : la zone de leurs effets variera selon leur taille. Vu ce que l’on a appris, il est essentiel de toujours fournir des orientations claires sur ce sujet pour encadrer les décisions d’autorisation. L’encadrement des technologies applicables devrait permettre de définir quelle est la zone d’effet pour chaque type de technologie et échelle de projet.

Le deuxième volet consiste à catégoriser les répercussions en fonction de leur gravité. Par exemple, il devrait être possible d’interdire qu’une installation produise, à la limite de propriété avec les terrains résidentiels voisins, un bruit supérieur à 40 dB(A) ou encore au bruit déjà ambiant. (Notons que cette limite technique précise en décibels nous provient de la norme internationale de l’Organisation mondiale de la Santé relativement au bruit nocturne.)

Une fois que l’on dispose d’informations sur la zone applicable et sur la gravité des effets d’une installation donnée, il devrait être facile de déterminer si le troisième volet s’y applique. À savoir que s’il est justifié d’accorder une compensation pour les effets négatifs, il faudra qu’une instance, c’est-à-dire soit l’administration de n’importe quel ordre de gouvernement, soit un promoteur, verse une indemnité à tout propriétaire foncier dans la zone qui ne donne aucune parcelle de terre en location ni ne bénéficie autrement de la présence de l’installation.

Les retombées pour le milieu d’accueil peuvent être redistribuées de différentes manières. Par exemple, la municipalité peut réduire l’impôt foncier des propriétaires non participants aux alentours, ou leur accorder des remises sur leur facture de services publics (Comeau et coll., p. 36). Dernièrement dans les États de New York et de la Californie, il a été décrété que toutes les nouvelles installations d’énergie renouvelable doivent procurer un ensemble d’avantages à la collectivité les accueillant, ce qui peut notamment inclure un allégement de la facture des services publics (Arnold et Beck, 2023). Une autre solution est de proposer un crédit sur l’énergie renouvelable s’adressant uniquement aux résidents à proximité (Comeau et coll., p. 20). Ou encore, de distribuer une partie des recettes annuelles à la collectivité pour qu’elle réinvestisse le montant (Comeau et coll., p.29). Là encore, les réformes californiennes et new-yorkaises donnent une bonne idée de ce qui pourrait être exigé au Canada en matière d’avantages pour les collectivités.

Quel que soit le détail de chacun de ses trois volets, ce troisième et dernier critère concernant les effets hors site doit toujours respecter les trois principes établis plus tôt, c’est-à-dire que les règles soient contraignantes, que les critères soient tranchés (« oui/non ») et que l’application soit objective.

On trouvera des suggestions de critères d’octroi de permis à l’annexe A.

Échéancier

Si le Canada veut atteindre son objectif de carboneutralité d’ici 2050, il faut que chaque installation d’énergie propre qui satisfait aux critères fasse l’objet d’un traitement accéléré – non seulement dans le processus de permis, mais aussi dans la construction et la mise en service.

Il est normal que notre résolution à établir de nouvelles capacités de production d’énergie s’accompagne d’une accélération de la cadence : le procédé n’est pas nouveau. Dans les procédures d’autorisation établies telles que les évaluations environnementales, fédérales et provinciales, il est bien connu que plus le projet d’installations est important, plus l’obtention des permis prendra du temps. C’est bien malheureux, et malgré tous les efforts déployés, la fixation d’un échéancier pour la procédure réglementaire ne garantit pas que l’on puisse prédire quand le projet aboutira. En ce moment même au Canada, on compte plusieurs grands projets énergétiques qui sont en train de sérieusement dépasser – par des multiples, et non par des fractions – les délais prévus. Pensons aux grands projets hydroélectriques en Colombie-Britannique (site C) et au Labrador (Lower Churchill) : les chantiers se sont trouvés à prendre le double du temps escompté (BC Hydro, 2023). Et n’oublions pas l’adage : le temps, c’est de l’argent! Ces immenses dépassements de temps sont doublés d’un aussi immense dépassement de coût (CBC News, 2022). On comprend donc pourquoi il faut baliser les types de technologies et l’ampleur que pourront avoir les installations admissibles au processus de permis accéléré.

Aussi, il peut être judicieux de fixer une limite de temps pour chacune des étapes charnières d’un projet d’installations – chaque mois compte après tout –, par exemple : 1) le délai entre la première manifestation d’intérêt du promoteur et le dépôt de sa demande complète; 2) le délai d’examen de la demande et de prise de décision par toutes les autorités de réglementation; 3) le délai entre l’approbation et le début des travaux; 4) le temps nécessaire pour achever la totalité de la construction; 5) le délai entre la fin des travaux et la mise en route de l’installation; et 6) le délai entre l’approbation et le raccordement au réseau électrique.

Il y a de nombreuses façons de rendre ces limites de temps exécutoires. Les gouvernements peuvent les imposer aux promoteurs, oui, mais aussi les promoteurs aux gouvernements ainsi qu’aux fournisseurs et entrepreneurs externes. Par exemple, en Ontario, des échéanciers globaux sont fixés dans les modalités du régime de tarifs de rachat garantis (voir p. ex. le Programme de tarifs de rachat garantis (TRG) 2.0 de l’Ontario introduit en août 2012). Elles fixent une date pour la mise en service qui est obligatoire et contraignante en l’absence d’un accord de dérogation à l’effet contraire. Dans le même ordre d’idées, les réformes législatives dans l’État de New York prescrivent désormais une limite de temps pour la délivrance des permis de construction qui va de six mois maximum pour les projets qui se bâtiront sur des sites contaminés préapprouvés à un an pour les autres projets (Arnold et Beck, 2023).

Concrétisation des refontes proposées : qui et comment?

La Constitution et le cadre législatif du Canada définissent cinq ordres de gouvernement habilités à instaurer des lois régissant l’octroi de permis : fédéral, provincial, territorial, municipal et autochtone. Pour déterminer ce que chacun peut contribuer à la transition vers la carboneutralité, il faut distinguer les deux formes d’autorité existantes, soit les lois en vigueur, et les pouvoirs juridiques et constitutionnels de modifier ces lois ou d’en adopter de nouvelles.

L’annexe C se penche sur les cinq ordres de gouvernement pour évaluer leur compétence et leur capacité à remanier les processus d’octroi de permis aux installations d’énergie propre. Sa conclusion : les cinq ordres (fédéral, provincial, territorial, municipal et autochtone) ont théoriquement la compétence pour mettre en œuvre tous les aspects de l’accélération du processus d’approbation.

Sachant cela, deux recommandations s’imposent.

Premièrement, les administrations les plus proches de la réalité du terrain (à savoir municipales et autochtones) devraient être les principales responsables des décisions d’approbation accélérées.

Deuxièmement, le gouvernement fédéral et les provinces devraient travailler avec les autres ordres de gouvernement à établir un cadre commun pour la création de processus accélérés. Ce cadre devrait définir les technologies admissibles, les critères d’octroi de permis, la qualification des responsables locaux et les délais à respecter. L’annexe B explore la question plus en détail.

Envisager l’avenir : les refontes au travail

Dans l’optique de faciliter la compréhension, le présent document fournit deux exemples de façons dont les promoteurs et les collectivités locales pourraient contribuer à la construction d’installations d’énergie propre si les refontes proposées étaient adoptées.

Exemple 1 : Centrale solaire en milieu rural

Saul R. Plexis possède une terre agricole de 100 hectares en région rurale en Ontario et souhaite en utiliser une partie pour produire de l’électricité et augmenter ses revenus. Il sait que la Municipalité fait activement la promotion des centrales solaires; le conseil municipal espère ainsi obtenir une subvention annuelle aux services publics pour l’ensemble des abonnés, récolter des taxes municipales sur la construction et l’exploitation, et obtenir le plein abattement offert aux gouvernements locaux qui disposent d’un plan énergétique à long terme établissant des cibles annuelles de construction d’ici 2035 et 2050.

À l’aide d’un programme modèle préparé par la province, la Municipalité a versé ses données GPS existantes sur un nouveau site Web, puis rapidement sélectionné un consultant local pour combler quelques lacunes dans ces données. Les propriétaires fonciers intéressés peuvent maintenant se servir de ce site pour déterminer si leur terre pourrait accueillir une éventuelle centrale solaire de 1 à 15 mégawatts. Pour établir l’admissibilité d’un terrain, on évalue trois critères d’emplacement ainsi que la compatibilité de l’installation avec la capacité de raccordement au réseau local détaillée dans le plan énergétique à long terme.

Se servant du site Web, Saul détermine rapidement qu’une parcelle de 30 hectares de son terrain correspond aux trois critères d’octroi de permis et à la capacité de raccordement aux services publics sur cinq ans. Il inscrit donc sa terre au registre municipal, au premier échelon de la liste publique pour examen immédiat par la Municipalité. Les emplacements inscrits au premier échelon sont visités dans les 30 jours par la Ville et le fournisseur local, qui confirment le respect des critères et de la capacité, commandent un levé et font passer les demandes au deuxième échelon. Les projets au deuxième échelon sont affichés publiquement sur le site Web, et les propriétaires de terrains adjacents ou à moins de 120 mètres par accès routier en sont avisés. Le fournisseur d’énergie fait aussi parvenir au demandeur une entente de tarifs de rachat garantis, un accord de construction et un échéancier. Une fois ces documents signés, le projet d’installations passe au troisième et dernier échelon du registre municipal, qui clôt l’étape de planification. Le registre permet également de suivre l’avancement des travaux et du raccordement aux services publics. Lorsqu’une centrale entre en service, la Municipalité actualise les cibles annuelles et à long terme de son plan énergétique.

Exemple 2 : Parc éolien sur des terres de réserve

Une Première Nation vivant en région éloignée de l’Ouest canadien utilise des génératrices au diesel pour s’alimenter en électricité. Désireux de ne plus dépendre des importations coûteuses de diesel, le conseil de bande a fait le nécessaire pour pouvoir adopter ses propres lois, louer des terres et conclure des contrats en vertu de la Loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations, qui desserre l’étau de la Loi sur les Indiens.

Le conseil a établi que ses besoins actuels et futurs en énergie pourraient être comblés par une installation de production carboneutre de deux mégawatts. Comme la réserve contient des landes en hauteur dans le Bouclier canadien, le conseil a créé un nouveau poste pour explorer les possibilités de projets éoliens. Le personnel a ensuite sélectionné des consultants pour mesurer la force des vents et évaluer le potentiel éolien de la zone, finalement estimé à une production éventuelle de 100 mégawatts. Le conseil de bande s’est donc rendu sur le site Web de la Régie de l’énergie du Canada pour examiner ses options. Le site lui a indiqué qu’il pouvait élaborer un plan énergétique à long terme avec des cibles annuelles de construction et de raccordement.

Pour ce faire, le personnel a utilisé un programme modèle préparé par la province avec l’aide de gouvernements autochtones. Les membres formés pour utiliser les technologies GPS ont téléchargé les cartes numériques offertes pour trouver les meilleurs emplacements et les meilleures configurations de turbines en fonction des nouveaux critères pancanadiens d’octroi de permis. Ils ont relevé des lacunes dans l’information et utilisé le nouveau programme de financement de la Régie de l’énergie du Canada pour procéder aux travaux GPS nécessaires, qu’ils ont confiés à une équipe composée de membres de la bande suffisamment qualifiés dans le domaine. Le conseil a également créé un site Web informatif sur le projet et invité les membres de la Première Nation à y ajouter leur savoir local et traditionnel. Le personnel a vite établi qu’au moins trois blocs de terres de réserve répondaient aux trois critères d’octroi de permis. En vertu de son nouveau programme, la Régie l’a ensuite aidé à élaborer une loi foncière intégrant ces critères à un processus d’approbation du conseil de bande comprenant une consultation de la communauté. Une fois cette loi approuvée et les étapes initiales de la consultation effectuées, le conseil a autorisé le personnel à inscrire les trois blocs au premier échelon de la liste du registre de la Régie de l’énergie du Canada, pour examen immédiat.

Afin de régler la question du raccordement exigé par le plan énergétique à long terme, le personnel du conseil s’est rendu sur le site Web de la Régie pour obtenir des renseignements sur la proximité des lignes de transport par rapport à chaque bloc. À l’aide d’outils GPS et de cartes numériques, il a déterminé que la réserve se trouvait à plus de 100 kilomètres de la ligne de transport la plus près. En saisissant cette information sur le site de la Régie, le personnel a découvert que cette dernière permettait l’approbation de nouvelles lignes de transport en région éloignée dans deux circonstances : lorsque l’installation à raccorder ajouterait plus de 10 mégawatts d’énergie au réseau pour chaque tranche de 20 kilomètres, ou lorsqu’une nouvelle ligne permettrait de raccorder simultanément plus d’une communauté éloignée alimentée au diesel. Puisque le conseil de bande aimait les deux options, il a pris contact avec deux autres communautés éloignées afin de sonder leur intérêt à déposer une demande conjointe à la Régie de l’énergie du Canada.

La Régie se donne 30 jours pour évaluer toute demande de raccordement d’une communauté autochtone éloignée inscrite au premier échelon. Elle vérifie les critères d’octroi de permis, commande un levé et fait passer chaque bloc validé au deuxième échelon, l’affichant sur le site Web fédéral et avisant le public du projet. La Régie exige aussi du conseil de bande qu’il confirme l’envoi d’un avis à l’ensemble des résidents de la réserve.

Après tout cela, la Régie de l’énergie du Canada a travaillé avec la bande et les autres communautés retenues pour établir un plan de raccordement au réseau de transport couvrant les portions dans la réserve et hors réserve de la ligne proposée. Dans les 60 jours suivant le passage au deuxième échelon, la Régie a mis la touche finale au plan de raccordement.

Conformément à son mandat, elle a soumis le tout au conseil de bande, qui a d’abord confirmé que le personnel avait réalisé une consultation communautaire sur la question, puis adopté une seconde loi foncière pour reconnaître l’achèvement de son plan énergique à long terme et accepter l’emplacement et l’échéancier prévus dans le plan de la Régie. Cette seconde loi a approuvé le raccordement de la communauté au réseau dans les deux ans pour une première centrale de 10 mégawatts, et jeté les bases pour la construction de deux autres centrales raccordées totalisant 40 mégawatts d’ici cinq ans.

Conclusion

Le présent document définit un cadre à deux volets pour la refonte des processus d’octroi de permis du Canada, proposant notamment un processus simplifié pour accélérer l’approbation des projets d’énergie propre. Ce cadre laisse place à la contribution de tous les ordres de gouvernement – fédéral, autochtone, provincial, territorial et municipal – et de tous les citoyens, qu’ils habitent une grande ville ou une petite localité. Il s’agit d’un projet d’une ampleur sans précédent, qui requerra un travail à long terme jusqu’en 2050. Les refontes à court terme ne voient pas assez grand; le Canada a besoin d’un système financièrement viable applicable à l’échelle du pays.

Annexe A : Application des critères d’octroi de permis proposés

1. Installation de production d’électricité

Trois critères d’emplacement sont proposés :

Soutien de la collectivité locale. Le seuil à atteindre se décrit comme suit :

  • Le conseil municipal ou autochtone de la collectivité appuie le choix d’emplacement.

Préservation des éléments naturels d’importance patrimoniale. Le seuil à atteindre se décrit comme suit :

  • L’installation n’empiète pas sur les éléments naturels d’importance patrimoniale.

Compensation adéquate pour toute résidence avoisinante. Le seuil à atteindre comporte plusieurs éléments, qui se décrivent comme suit :

  • Afin de compenser adéquatement la population avoisinante, l’installation :
    • délimite clairement la zone touchée;
    • prévoit une compensation financière (réduction fiscale, tarif réduit) pour tous les propriétaires fonciers non participants dans la zone touchée;
    • s’assure qu’aucune résidence existante ne soit soumise à un niveau de bruit supérieur au niveau de bruit de fond ou à la norme reconnue.

2. Ligne de transport d’électricité

Les critères d’octroi de permis s’appliquant au transport de l’électricité devraient beaucoup ressembler aux critères généraux. Deux d’entre eux sont utiles ici :

  • Préservation des éléments naturels d’importance patrimoniale.
  • Compensation adéquate pour toute résidence avoisinante.

Le troisième critère, en lien avec l’appui du conseil local, peut aussi s’appliquer lorsque la ligne de transport est restreinte au territoire d’une seule municipalité ou d’un seul gouvernement autochtone. Toutefois, ces circonstances ne s’appliquent pas à la plupart des lignes de transport, qui traversent des frontières provinciales. Compte tenu du caractère durable de ces ouvrages, il sera important d’aller au-delà de l’autorité constitutionnelle pour éviter les décisions unilatérales et faire tous les efforts pour obtenir l’appui de toutes les collectivités locales touchées.

Dans le cas où plusieurs gouvernements sont concernés – situation probable pour une ligne de transport –, on voudra viser la coopération et le partage des retombées en fonction des répercussions; une collectivité dans laquelle passent 50 kilomètres d’une ligne de transport devrait avoir une plus grande part du gâteau qu’une collectivité dans laquelle ne passent que 2 kilomètres. De plus, les éléments favorisant l’adhésion locale mentionnés plus haut, comme la création d’emplois (construction, entretien, activités connexes) et les retombées financières (tarifs d’électricité, taxes), sont pertinents ici aussi.

Critère proposé :

  • Compensation adéquate pour toute collectivité locale touchée.

3. Installation de stockage d’électricité

Il existe maintenant des technologies adéquates pour le stockage d’électricité et leur nombre est manifestement appelé à augmenter.

Il sera important que les installations de stockage construites dans le cadre de la transition vers l’énergie propre répondent aux exigences des technologies existantes.

Ainsi, on voudra appliquer les trois mêmes critères proposés pour les installations de production d’énergie :

Soutien de la collectivité locale. Le seuil à atteindre se décrit comme suit :

  • Le conseil de la collectivité appuie le choix d’emplacement.

Préservation des éléments naturels d’importance patrimoniale. Le seuil à atteindre se décrit comme suit :

  • L’installation n’empiète pas sur les éléments naturels d’importance patrimoniale.

Compensation adéquate pour toute résidence avoisinante. Selon la technologie utilisée, il est plausible que les installations de stockage carboneutres aient un effet minime, voire nul sur les aménagements adjacents, facilitant l’application de ce troisième critère :

  • Afin d’assurer un effet positif ou du moins neutre aux résidents avoisinants, l’installation :
    • délimite clairement la zone touchée;
    • prévoit une compensation financière (réduction fiscale, tarif réduit) pour tous les propriétaires fonciers non participants dans la zone touchée;

s’assure qu’aucune résidence existante ne soit soumise à un niveau de bruit supérieur au niveau de bruit de fond ou à la norme reconnue.

Annexe B : Rôle des ordres de gouvernement dans la mise en œuvre du régime d’approbation accélérée

1.   Rôle du gouvernement fédéral

1)       Le gouvernement fédéral élabore une nouvelle loi sur les réseaux d’électricité propre à six volets :

  1. La partie 1 définit le programme fédéral du Canada pour atteindre ses cibles d’électricité carboneutre, y compris :
    • l’obligation, pour le ministère de l’Environnement et du Changement climatique de préparer et de soumettre au Parlement : a) un résumé scientifique des menaces climatiques actuelles pour les droits protégés par la Charte canadienne des droits et libertés; b) un résumé des engagements internationaux du pays envers la lutte climatique et des indicateurs de progrès mesurables associés à ces engagements; et c) l’avancement des cibles de production d’électricité carboneutre au pays;
    • l’obligation, pour le Bureau du directeur parlementaire du budget, de préparer un résumé des besoins de financement fédéral d’aujourd’hui à 2050;
    • les normes nationales minimales pour les ententes de tarifs de rachat garantis et les approbations de projets carboneutres et de raccordements aux lignes de transport.
  2. La partie 2 modifie la partie 4 de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie pour donner à la Régie de l’énergie du Canada la compétence exclusive sur :
    • (A)   
      • i) les lignes de transport de classe 1 qui relient une ou plusieurs provinces;
      • ii) les lignes de transport de classe 2 qui raccordent des installations carboneutres sur des territoires domaniaux aux réseaux de transport existants;
    • (B)  l’administration d’un nouveau régime fédéral d’approbation des lignes de raccordement qui :
      • i) distingue deux classes de lignes en fonction du voltage et précise pour chacune : a) les critères d’octroi de permis; b) l’information pertinente sur ces critères; et c) une façon d’en vérifier le respect aux fins de l’approbation;
      • ii) définit toutes les lignes de transport de classe 1 du nouveau régime comme des travaux d’intérêt général pour le Canada;
      • iii) autorise la mise en place de frais et de tarifs pour toutes les lignes de transport d’électricité soumises au nouveau régime.
  3. La partie 3 ajoute à la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie une partie 4.1 traitant des installations de production d’électricité carboneutre (éoliennes, solaires et autres) et comprenant notamment :
    • (A) des dispositions habilitant la Régie de l’énergie du Canada à administrer un nouveau régime fédéral d’approbation des projets carboneutres définissant deux classes d’installations selon le nombre d’hectares occupés et précisant pour chaque classe : a) les critères d’octroi de permis; b) l’information pertinente sur ces critères; et c) une façon d’en vérifier le respect aux fins de l’approbation;
    • (B) un article définissant toutes les installations soumises au régime d’approbation des projets carboneutres comme des travaux d’intérêt général pour le Canada.
  4. La partie 4 ajoute à la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie une partie 4.2 qui :
    • (A) autorise la Régie de l’énergie du Canada à reconnaître les régimes d’autres autorités traitant d’une ou plusieurs exigences des parties 4 et 4.1 de la Loi;
    • (B) autorise la Régie de l’énergie du Canada à reconnaître les plans d’autres autorités traitant de la mise en œuvre de cibles de carboneutralité;
    • (C) prévoit que la Régie de l’énergie du Canada prépare un rapport annuel sur l’efficacité des refontes apportées par ce nouveau régime pour ce qui est d’impulser les projets nécessaires à la lutte climatique d’ici i) 2035 et ii) 2050;
    • (D) habilite la Régie de l’énergie du Canada à recueillir de l’information et à intervenir en cas de retards dans la construction d’installations, notamment en raison d’une mise en œuvre inadéquate des plans quinquennaux d’autres autorités.
  5. La partie 5 modifie la Loi sur l’évaluation d’impact de façon à exempter toute installation soumise à la partie 4 ou 4.1 de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie.
  6. La partie 6 modifie la Loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations ou l’Accord-cadre lui-même pour autoriser les Premières Nations participantes à adopter des lois foncières sur l’emplacement et l’approbation de projets de production d’électricité carboneutre et de lignes de transport et de distribution dans les réserves pour répondre aux besoins de la communauté.

2) Le gouvernement fédéral consulte les gouvernements autochtones au sujet de tous les aspects pertinents de la nouvelle loi, particulièrement en ce qui a trait aux façons de faciliter la participation des peuples autochtones, l’approbation de projets de production d’électricité carboneutre sur des terres autochtones et le raccordement de communautés éloignées au réseau électrique.

3) Le gouvernement fédéral consulte les autorités intéressées au sujet de tous les aspects pertinents de la nouvelle loi, particulièrement en ce qui a trait aux normes nationales minimales pour les ententes de tarifs de rachat garantis et les approbations de projets carboneutres et de raccordement au réseau de transport.

2.   Gouvernements autochtones

1)    Les conseils de gouvernements autochtones élaborent une nouvelle loi foncière conformément à l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations pour instaurer un plan de carboneutralité visant à lutter contre les changements climatiques en trois volets :

  • La partie 1 approuve la construction d’installations de production d’électricité carboneutre (éoliennes, solaires et autres) et précise pour chaque type d’installations :
    • les critères d’octroi de permis;
    • l’information pertinente sur ces critères;
    • une façon d’en vérifier le respect aux fins de l’approbation.
  • La partie 2 approuve la construction de lignes de transport et de distribution dans la réserve et définit pour les deux types de lignes :
    • les critères d’octroi de permis;
    • l’information pertinente sur ces critères;
    • une façon d’en vérifier le respect aux fins de l’approbation.
  • La partie 3 prévoit que le personnel prépare et soumette au conseil un résumé annuel du progrès en vertu de la loi foncière par rapport aux cibles de construction d’installations autochtones carboneutres dans la réserve.

3.   Rôle des gouvernements provinciaux

1)       Les provinces élaborent une nouvelle loi provinciale sur les réseaux d’électricité propre à cinq volets :

  • La partie 1 habilite l’autorité provinciale ou le fournisseur d’électricité à : a) administrer une entente de tarifs de rachat garantis pour l’ensemble des nouvelles installations éoliennes et solaires dans la province; et b) préparer un résumé des besoins et des options de financement du gouvernement provincial ou du fournisseur, d’aujourd’hui à 2050.
  • La partie 2 prévoit que le ministère approprié administre un nouveau régime provincial d’approbation des projets carboneutres définissant deux classes d’installations selon le nombre d’hectares occupés et précisant pour chaque classe : i) les critères d’octroi de permis; ii) l’information pertinente sur ces critères; et iii) une façon d’en vérifier le respect aux fins de l’approbation.
  • La partie 3 modifie la Loi sur les municipalités ou son équivalent pour habiliter les gouvernements municipaux à approuver à l’échelle locale les installations carboneutres.
  • La partie 4 modifie les lois provinciales prévoyant des subventions à l’électricité ou des tarifs de rachat pour créer un nouveau programme favorisant la construction d’installations de production ou de transport d’électricité carboneutre raccordées au réseau existant.
  • La partie 5 prévoit que le ministère approprié prépare et soumette à l’Assemblée législative un résumé détaillé de l’avancement des provinces dans l’atteinte des cibles de production d’électricité carboneutre.

2)       Le gouvernement consulte les gouvernements autochtones et municipaux au sujet de tous les aspects pertinents de la nouvelle loi, particulièrement en ce qui a trait à la répartition des retombées entre les propriétaires fonciers touchés.

4.   Rôle des gouvernements municipaux

  • Les conseils municipaux élaborent un nouveau règlement pour instaurer un plan de carboneutralité visant à lutter contre les changements climatiques en deux volets :
    • La partie 1 approuve la construction d’installations de production d’électricité carboneutre (éoliennes, solaires et autres) et précise pour chaque type d’installations :
      • les critères d’octroi de permis;
      • l’information pertinente sur ces critères;
      • une façon d’en vérifier le respect aux fins de l’approbation. La partie 2 prévoit que le personnel prépare et soumette au conseil un résumé annuel du progrès en vertu des règlements municipaux par rapport aux cibles de construction d’installations carboneutres de la municipalité.

Annexe C : Compétence d’octroi de permis accéléré au Canada

La Constitution fédérale du Canada divise la compétence de législation entre l’État fédéral et les États provinciaux (Loi constitutionnelle de 1867). Elle régit l’ensemble des lois adoptées par le Parlement et les assemblées législatives provinciales, à l’exception des accords de revendication territoriale, qui ont une structure constitutionnelle plus complexe faisant intervenir le Parlement et les peuples autochtones.

La Constitution régit aussi les lois et règlements de toutes les institutions locales, comme les administrations territoriales et municipales et les conseils de bande élus.

Ce cadre sert de point de départ pour étudier les pouvoirs législatifs qui ont le potentiel d’accélérer l’octroi de permis. La présente annexe s’attarde à la compétence constitutionnelle des différents ordres de gouvernement par rapport à la modification et à l’adoption de lois, plus particulièrement aux pouvoirs constitutionnels existants sous-estimés ou sous-utilisés qui pourraient faciliter la transition vers la carboneutralité.

Elle se penche également sur la possibilité d’utiliser la législation existante pour procéder aux refontes commandées par l’objectif de carboneutralité. Tous les ordres de gouvernement – fédéral, provincial, territorial, municipal et autochtone – ont déjà des lois ou règlements qui leur confèrent une certaine influence sur la construction d’installations d’énergie propre. Par exemple, à l’échelle nationale, la Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 permet au gouvernement d’approuver la construction de telles installations sur des territoires domaniaux (Loi sur l’évaluation d’impact, par. 82 et 88), ainsi que la construction de grands parcs éoliens sur les terres extracôtières canadiennes (Règlement sur les activités concrètes [DORS/2019-285] et par. 44 et 45 de l’annexe).

Les lois existantes habilitent souvent les ministres et leur cabinet à adopter des règlements facilitant l’atteinte de la carboneutralité. On note d’ailleurs plusieurs exemples de lois et règlements provinciaux facilitant la localisation et la construction d’installations de production, de transport, de distribution et de stockage d’électricité propre.

Néanmoins, la législation n’établit pas la portée des pouvoirs juridiques qui permettraient de procéder aux refontes essentielles à la carboneutralité. C’est pourquoi il est aussi important de considérer le cadre constitutionnel du Canada.

La présente annexe tranche la question en concluant que tous les ordres de gouvernement pourraient théoriquement remanier l’ensemble des aspects importants pour l’accélération des projets d’installations d’énergie propre.

1. Compétence fédérale et pouvoirs sous-utilisés et sous-estimés

Le Parlement dispose de plusieurs leviers constitutionnels pertinents pour accélérer l’approbation des installations d’énergie propre, notamment un contrôle sur : 1) les territoires domaniaux; 2) les dépenses fédérales; 3) les entreprises et travaux interprovinciaux; 4) les travaux d’intérêt général pour le Canada; 5) les « terres réservées aux Indiens »; 6) la paix, l’ordre et le bon gouvernement; 7) le trafic et le commerce; 8) les pêcheries; et 9) les répercussions interprovinciales ou internationales.

Ces pouvoirs constitutionnels se rapportent à différents aspects de la question de l’énergie propre. Par exemple, le pouvoir de gouverner les territoires domaniaux est particulièrement intéressant pour la désignation d’éventuels sites de production d’électricité; celui de réguler les entreprises et travaux interprovinciaux, pour le développement des installations de transport interprovincial; et celui de déclarer des travaux d’intérêt général pour le Canada, pour le raccordement de collectivités éloignées au réseau électrique.

i) Pouvoir fédéral d’approuver et de réglementer les projets sur des territoires domaniaux

Le Parlement est la seule autorité habilitée à voter des lois sur l’utilisation des terres publiques fédérales, soit les ports, les aéroports, les parcs nationaux, les réserves autochtones, les terres dans le Nord du Canada (hors des provinces) et les terres des plateaux continentaux canadiens dans les trois océans (Arctique, Atlantique et Pacifique).

Les terres publiques fédérales sont soumises à au moins deux lois d’application générale qui interagissent avec les processus d’octroi de permis aux installations d’énergie propre. Notamment, la Loi sur les espèces en péril s’applique à toute installation sur des territoires domaniaux susceptible d’avoir des répercussions sur une espèce en voie de disparition, la résidence de ses individus ou son habitat essentiel (Loi sur les espèces en péril, par. 73). La Loi peut aussi s’appliquer à d’autres terres, par exemple au moyen d’accords et de permis régis par d’autres lois fédérales (par. 74 à 77) et de révisions de projets (par. 79). Pour sa part, la Loi sur l’évaluation d’impact s’applique à l’ensemble des projets proposés sur des territoires domaniaux (Loi sur l’évaluation d’impact, par. 81 à 91), mais prévoit des exemptions pour les activités physiques comme les projets dans des réserves autochtones ou sur des terres visées par des revendications territoriales.

Ce pouvoir de réglementation des biens fédéraux offre ainsi une multitude d’options pour la construction des installations d’énergie propre, par exemple les terres extracôtières, les territoires domaniaux assignés aux peuples autochtones, les aéroports et les bases de défense.

ii) Pouvoir fédéral de dépenser et d’offrir des allégements fiscaux pour accélérer l’approbation et la mise en service d’installations d’énergie propre

Le pouvoir fédéral de dépenser n’a aucune limite juridique. Cependant, il est soumis à des limites politiques lorsque le gouvernement fédéral souhaite investir dans des enjeux touchant des compétences provinciales comme la santé et l’éducation.

Le gouvernement fédéral dispose néanmoins de plusieurs options et incitatifs pour orienter les décisions à l’échelle locale, comme des avantages financiers et reliés à l’emploi. Les avantages en matière d’emploi peuvent prendre la forme d’incitatifs à la formation et à l’embauche, et les avantages financiers, d’incitations fiscales, de subventions de raccordement et de réductions de tarifs d’électricité (là où la compétence fédérale prime). Le pouvoir de dépenser peut aussi faciliter le financement des lignes de distribution essentielles dans les collectivités éloignées.

iii) Pouvoir fédéral de réguler les entreprises et travaux interprovinciaux et de déclarer des travaux d’intérêt général pour le Canada

Le Canada encadre les entreprises et travaux interprovinciaux dans le secteur de l’énergie au moyen de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie et de la Loi sur l’évaluation d’impact.

Ce pouvoir constitutionnel est sous-utilisé dans la législation actuelle. Notamment, la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie préconise une approche fort différente et beaucoup plus large pour réglementer les oléoducs et gazoducs que les lignes de transport d’électricité. En effet, la réglementation fédérale des pipelines interprovinciaux est vaste et exclusive et s’accompagne de tarifs, tandis que celle des lignes de transport interprovinciales est étroite, sujette aux règlements provinciaux et exempte de tarifs. Toutefois, rien ne justifie cet écart sur le plan constitutionnel.

L’atteinte de la carboneutralité requerra probablement la mise en place de nouvelles lignes de transport interprovincial de l’électricité. Ainsi, la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie pourrait être modifiée de façon à instaurer un régime fédéral semblable à celui établi depuis longtemps pour les pipelines (c’est-à-dire un régime qui facilite la construction et le financement de nouvelles lignes de transport interprovincial).

De plus, bien qu’elle jongle avec différents marchés de l’énergie, la Régie de l’énergie du Canada exerce depuis des décennies une expertise en réglementation nationale de l’approvisionnement pétrogazier à long terme au pays, démontrant qu’une autorité de réglementation canadienne peut jouer un rôle important dans l’accélération et la viabilité des nouveaux projets d’énergie nationaux. Par conséquent, la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie constitue une source de législation potentielle pour tous les aspects fédéraux des refontes des processus d’octroi de permis, y compris pour la normalisation nationale des installations de production, de transport, de distribution et de stockage.

Le gouvernement fédéral dispose également d’un autre pouvoir constitutionnel depuis la création de la Confédération : celui de déclarer un ouvrage ou un type d’ouvrages local ou provincial comme étant d’intérêt général pour le Canada (Loi constitutionnelle de 1867). Aujourd’hui, ce pouvoir s’applique à des constructions comme des silos et des silos-élévateurs, en vertu de la Loi sur les grains du Canada, et aux installations utilisant de l’énergie nucléaire, en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires.

Il permet de désigner un ou plusieurs ouvrages « locaux » comme étant « fédéraux », désignation qui a deux conséquences majeures. D’abord, les travaux visés perdent leur statut juridique de travaux locaux : la législation principalement locale est abandonnée au profit des lois applicables aux projets fédéraux. Ensuite, en raison de ce nouveau statut juridique, les travaux soumis à la réglementation fédérale peuvent s’en remettre à la suprématie fédérale en cas de conflit avec des lois provinciales ou locales.

On notera ici que l’alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle s’applique, mais ne prévoit aucune exemption générale des règlements locaux, même pour les règlements qui nuiraient aux travaux; la majorité de la Cour suprême du Canada n’a jamais approuvé la théorie de l’« enclave » fédérale selon laquelle les territoires et travaux fédéraux sont exempts de tout contrôle local (R. c. Francis, 1988).

Bien qu’il soit parfois controversé, ce pouvoir de déclaration pourrait être utile dans le dossier de l’énergie propre, car il permettrait au gouvernement fédéral d’assurer la construction rapide des installations cruciales (production, transport, distribution ou stockage d’énergie), par exemple une ligne de transport pour raccorder de petites installations de production d’électricité propre en région éloignée au réseau électrique existant.

Le recours à ce pouvoir de déclaration pourrait être facilité en ajoutant une ou des dispositions à la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie.

iv) Pouvoir fédéral de réglementer le trafic et le commerce interprovinciaux et internationaux

Le gouvernement fédéral a le pouvoir de réglementer le trafic et le commerce nationaux et internationaux. Bien que ce pouvoir soit soumis à certaines limites de longue date, il pourrait tout de même s’avérer utile pour définir des normes nationales sur les technologies appropriées et les critères d’octroi de permis pour les installations d’énergie propre.

La Loi sur la Régie canadienne de l’énergie constitue une source de législation potentielle pour tous les aspects fédéraux des refontes de l’octroi de permis, y compris pour la normalisation nationale des différentes installations requises (production, transport, distribution et stockage).

Soulignons d’ailleurs la persistance de normes pancanadiennes établies en collaboration avec les provinces; une approche coopérative serait à la fois possible et préférable pour rapprocher le Canada de ses cibles de carboneutralité.

v) Pouvoir fédéral de réglementer les terres des réserves autochtones

La Constitution accorde aux gouvernements autochtones des pouvoirs législatifs uniques en vertu des accords de revendications territoriales ainsi que l’autorité d’adopter des lois respectant les dispositions de la Loi constitutionnelle de 1867 sur « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens ».

Ce point est abordé plus en détail dans la section 2 de la présente annexe (Compétence autochtone).

vi) Pouvoir fédéral de légiférer sur la paix, l’ordre et le bon gouvernement

Le pouvoir du gouvernement fédéral de légiférer sur la paix, l’ordre et le bon gouvernement au Canada est en fait un groupement de pouvoirs visant l’état d’urgence, les questions d’intérêt national et les questions résiduelles ne relevant pas de la compétence d’un ordre de gouvernement supérieur en particulier. Différents tests s’appliquent selon le type de pouvoirs.

Le plus récent exemple de législation fédérale au nom de l’intérêt national concerne la tarification fédérale des émissions de gaz à effet de serre. En 2021, la Cour suprême du Canada a confirmé la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre en vertu de ce pouvoir (Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11). Pour être ainsi considérée, une question doit : 1) présenter pour le Canada tout entier un intérêt suffisant qui justifie sa prise en considération comme matière d’intérêt national; 2) être unique, particulière et indivisible; et 3) avoir un effet sur la compétence provinciale qui est compatible avec le partage des compétences.

Le test actuel pour vérifier l’applicabilité de ce pouvoir comporte trois volets. Premièrement, le gouvernement doit établir que la question est d’importance suffisante à l’échelle du pays pour être déclarée d’intérêt national. Deuxièmement, il doit confirmer qu’il s’agit d’un enjeu unique, particulier et indivisible. Troisièmement, il doit établir la compatibilité des répercussions sur la compétence provinciale avec la division des pouvoirs. Dans l’ensemble, cette démarche permet d’isoler les dossiers dont la nature transcende les frontières provinciales.

Compte tenu de l’ampleur de la controverse juridique causée par le recours à ce pouvoir dans le cadre de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, on ne saurait pour l’instant recommander de l’employer pour résoudre la question de l’électricité carboneutre.

vii) Pouvoir fédéral de réglementer les pêcheries, les poissons et les habitats des poissons

Le pouvoir du gouvernement fédéral sur les pêcheries est vaste et s’étend à la préservation des populations et des habitats des poissons et, depuis peu, à la protection des espèces aquatiques en voie de disparition dans les eaux internes et marines du Canada. Comme cela peut mener à l’interdiction ou au retardement de la construction d’installations d’énergie propre, il serait avisé de choisir des emplacements ne risquant pas d’entrer en conflit avec des pêcheries.

viii) Pouvoir fédéral de réglementer les répercussions interprovinciales et internationales

Le pouvoir fédéral de réglementer les répercussions interprovinciales et internationales n’est pas explicité dans la Loi constitutionnelle de 1867, mais peut être inféré de plusieurs affaires, notamment l’affaire de 1976 Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine, [1976] 1 RCS 477, dans laquelle la Cour suprême du Canada a tranché en majorité que la réglementation des répercussions interprovinciales examinées – les effets de la pollution de l’eau – relevait exclusivement de la compétence fédérale en vertu des dispositions de la Constitution sur les dossiers ne relevant ni de l’autorité fédérale ni de l’autorité provinciale. Ce pouvoir fédéral peut aussi servir à encadrer des dossiers internationaux, par exemple la protection des oiseaux migrateurs. La Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs du Canada, plutôt vaste, interdit de causer du tort aux oiseaux migrateurs et à leurs nids. Toutefois, elle ne réglemente pas les habitats de ces oiseaux.

Les deux aspects de ce pouvoir fédéral sont pertinents dans la construction d’installations d’énergie propre; il vaudra mieux éviter les emplacements à proximité de frontières interprovinciales ou internationales, et choisir des endroits où les effets sur les oiseaux migrateurs et leurs nids seraient nuls ou minimaux.

2. Compétence autochtone

Une bonne partie des centaines de gouvernements autochtones du Canada œuvrent déjà à produire de l’électricité carboneutre sur ses terres. Et compte tenu de l’ampleur de la tâche pour atteindre la carboneutralité au pays, nous aurions tout intérêt à soutenir les Premières Nations prêtes à accueillir des installations d’énergie propre.

En raison des contraintes imposées par le fédéralisme canadien, l’applicabilité des lois provinciales et municipales dans les réserves est limitée; ce sont les lois fédérales qui prévalent sur la plupart des terres autochtones (Surrey [City] c. Peace Arch Enterprises Ltd. [1970], 74 W.W.R. [ns] 380 [C.A.C.-B.]).

Aujourd’hui, il existe plusieurs catégories de terres sous gouverne autochtone. Il y a d’abord les terres visées par des accords de revendications territoriales modernes ratifiés par la législation fédérale; la loi prévoit que les gouvernements autochtones concernés jouent un rôle de premier plan, voire décisif dans une grande partie des projets d’installations sur leurs terres. Ainsi, les gouvernements autochtones disposant d’accords de revendications sont de bons candidats pour accélérer l’octroi de permis. Néanmoins, leurs terres sont parfois très éloignées et donc isolées, du moins jusqu’à la construction de lignes de raccordement.

La loi fédérale définit deux sources d’autorité législative permettant aux gouvernements autochtones du Canada de voter des lois sur leur réserve. En vertu de la Loi sur les Indiens, les conseils de bande n’ont qu’une autorité restreinte sur la gouvernance des réserves et ne sont pas habilités à louer leurs terres ni à en réglementer la location. Dans la circonstance, sans refonte de cette loi, il semble peu probable que cette source d’autorité soit utile dans l’approbation de nouvelles installations d’énergie propre dans les réserves, quoiqu’il demeurerait possible d’y ajouter des règlements pour faciliter certains aspects.

Le régime fédéral le plus adapté pour accélérer l’octroi de permis est celui établi par la Loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations (L.C. 2022, ch. 19, par. 121). Cette dernière s’applique à tout gouvernement autochtone dans une réserve du Canada qui convient avec le gouvernement fédéral d’adhérer aux modalités qu’elle contient. Elle est actuellement utilisée par des dizaines de Premières Nations à proximité de réseaux électriques existants. En outre, elle donne aux gouvernements autochtones l’autonomie nécessaire pour adopter des lois, prendre des décisions et approuver des installations d’énergie propre sur leurs terres. Ces pouvoirs législatifs sont fondamentalement opposés à la Loi sur les Indiens, qui veut que les conseils de bande fassent approuver chaque location par le gouvernement fédéral.

Comme l’indique l’encadré 2 ci-dessous, une version précédente de la Loi sur l’Accord-cadre avait autorisé la Première Nation de Henvey Inlet à créer sa propre législation pour administrer le plus grand parc éolien en Ontario – un parc de 300 mégawatts dans la réserve de la Nation, sur les rives de la baie Georgienne au nord de Parry Sound.

Cette autorité conférée en vertu de la Loi sur l’Accord-cadre pourrait être utile dans les refontes des processus d’octroi de permis dans les réserves du Canada. Ainsi, on voudra sans tarder mettre au travail les gouvernements autochtones qui disposent d’une certaine autonomie législative et contractuelle. Cela dit, il y aurait lieu de modifier la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact du gouvernement fédéral pour en exempter les petites installations de production d’énergie déjà couvertes par des lois autochtones établies en vertu de la Loi sur l’Accord-cadre.

Encadré 2 : Parc éolien de la Première Nation de Henvey Inlet
Grâce aux modifications à la Loi sur l’énergie verte de l’Ontario décrites plus haut, la Première Nation de Henvey Inlet a obtenu une entente de tarifs de rachat garantis pour établir le plus grand parc éolien de la province dans une réserve éloignée dont le raccordement au réseau électrique provincial a demandé un travail important. Au départ, le conseil de Première Nation espérait exécuter le projet au moyen d’une location régie par la Loi sur les Indiens; toutefois, cette approche s’étant avérée lente, le conseil a plutôt opté – comme des dizaines d’autres Premières Nations au pays – pour la signature de l’Accord-cadre engageant l’application de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (L.C. 1999, ch. 24). Conformément au processus défini dans cette loi, le conseil a alors obtenu les pouvoirs législatifs d’évaluation, de protection et de gestion de l’environnement sur sa réserve.  

Fort de cette nouvelle autorité, il a ensuite adopté plusieurs lois pour couvrir ses besoins en la matière, dont :
– une loi foncière sur les évaluations environnementales et l’octroi de permis;
– une loi foncière sur la protection de l’environnement;
– une loi foncière sur les autorisations environnementales.  

Quant à l’emplacement choisi, il a dû être approuvé par le gouvernement fédéral en raison de la Loi sur les espèces en péril, qui s’applique à l’ensemble des territoires domaniaux, y compris les réserves.  

Au-delà de l’emplacement lui-même, d’autres approbations ont été nécessaires pour le raccordement au réseau électrique de l’Ontario. Les 104 kilomètres du raccordement traversent notamment les réserves des Premières Nations de Magnetawan et Shawinaga, qui ont utilisé la Loi sur la gestion des terres des premières nations de 1999 pour adopter des lois encadrant la ligne de transport. Le projet a finalement été construit et mis en service en 2019.

Ces nouveaux régimes fédéraux confèrent aux gouvernements autochtones un rôle directeur dans la plupart – voire l’ensemble – des projets d’installations sur leurs terres.

Bien que le présent document vise les installations de plus petite envergure non comparables au projet de taille mené par la Première Nation de Henvey Inlet, on conviendra que, si on a pu construire 90 turbines majeures et une ligne de transport de 104 kilomètres, il devrait être aisé pour les petites installations d’électricité propre d’avoir recours à la Loi sur l’Accord-cadre.

3. Compétence provinciale

La Constitution confère aux gouvernements provinciaux au moins cinq pouvoirs pertinents à l’octroi de permis pour des installations d’énergie propre, notamment un contrôle sur : 1) les terres et les propriétés publiques; 2) les travaux et entreprises d’une nature locale; 3) la propriété et les droits civils; 4) les institutions municipales; et 5) les dossiers d’une nature locale ou privée.

i) Pouvoir provincial d’établir un processus d’approbation accéléré pour les installations d’énergie propre sur des terres et des propriétés publiques

Les provinces ont un grand contrôle sur les terres de leur territoire, y compris les terres publiques, municipales et privées.

De plus, la Constitution présume que l’ensemble des travaux et entreprises dans une province sont de ressort local, à moins qu’ils se trouvent sur des territoires domaniaux (définis plus haut) ou impliquent une autre province ou un autre pays (Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, [2009] CSC 53).

Par conséquent, chaque province dispose d’une vaste autorité réglementaire pour accélérer l’octroi de permis aux installations d’énergie propre locales, sur les terres tant publiques que privées (mais pas sur les terres domaniales).

Terres et propriété publiques

Les provinces ont un grand contrôle sur leur propriété, y compris sur leurs moyens financiers; elles sont libres de dépenser les fonds accumulés grâce à l’impôt et aux transferts fédéraux.

Comme indiqué plus haut, la refonte de 2009 de la Loi sur l’énergie verte et le Programme de tarifs de rachat garantis de l’Ontario sont des exemples importants de façons dont les dépenses provinciales peuvent favoriser les projets d’énergie.

ii) Pouvoir provincial de financer les installations d’énergie propre

Les provinces ont un grand contrôle sur la législation de la propriété et des droits civils; chacune peut définir ses propres modalités pour le partage et la vente de biens ainsi que pour l’administration de contrats. Dans ce contexte, la propriété comprend aussi les moyens financiers. Les provinces sont libres de dépenser les fonds accumulés grâce à l’impôt et aux transferts fédéraux.

iii) Pouvoir provincial de réglementer la propriété et les droits civils

Les provinces ont un grand contrôle sur la législation de la propriété et des droits civils; chacune peut définir ses propres modalités pour le partage et la vente de biens ainsi que pour l’administration de contrats.

Ce pouvoir permet d’établir les contrats et les droits de propriété nécessaires pour construire des installations carboneutres, par exemple un programme de tarifs de rachat garantis semblable à celui instauré en Ontario en vertu de la Loi sur l’énergie verte.

iv) Pouvoir provincial sur les municipalités

Les provinces ont une autorité constitutionnelle sur les institutions et les gouvernements municipaux. De plus, chaque province a un grand contrôle constitutionnel sur les travaux, la propriété et les droits civils à l’échelle locale. Ces pouvoirs généraux permettent d’établir les modalités globales du droit municipal pour l’encadrement d’installations en tout genre. Depuis un certain temps, les provinces délèguent ces pouvoirs législatifs aux municipalités, au moyen de lois autorisant les conseils municipaux à adopter des règlements locaux.

Les pouvoirs municipaux sont explorés plus en détail à la section 4 ci-dessous.

v) Pouvoir provincial sur les dossiers d’une nature locale ou privée

Ce pouvoir provincial s’accorde avec plusieurs autres pouvoirs provinciaux (p. ex. la réglementation des entreprises et travaux locaux). Il permet aux provinces de gérer des dossiers locaux au-delà des travaux et entreprises.

4. Compétence municipale

Les provinces délèguent des pouvoirs législatifs aux municipalités, les autorisant à adopter des règlements municipaux. Par exemple, en Ontario, les municipalités sont habilitées à voter un large éventail de règlements par une multitude de lois, principalement la Loi de 2001 sur les municipalités, L.O. 2001, chap. 25, et la Loi sur l’aménagement du territoire. La modernisation en plusieurs étapes de la Loi sur les municipalités entreprise par l’Ontario de 2001 à 2006 a eu pour effet de conférer aux conseils municipaux un grand contrôle sur leurs règlements grâce aux « domaines de compétence » généraux et à des dispositions précises (Loi sur les municipalités, par. 10 et 11). La Loi sur l’aménagement du territoire est une loi spécialisée régissant les modifications proposées à l’utilisation du territoire, y compris les pouvoirs étendus des municipalités d’adopter des règlements de zonage pour restreindre ou permettre différentes utilisations des propriétés (Loi sur l’aménagement du territoire, L.R.O. 1990, chap. P.13, par. 34).

Depuis 2001, la portée des pouvoirs municipaux en matière de réglementation des approbations d’installations est balisée par la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 RCS 241, qui a modernisé la révision judiciaire des règlements municipaux. Cette décision visait un règlement adopté en vertu d’autres lois municipales pour restreindre l’utilisation de pesticides dans une installation locale. La Cour a établi qu’un règlement municipal pouvait être valide et avoir force de loi même en présence de lois ou d’approbations provinciales ou fédérales, dans la mesure où le règlement municipal n’entrait pas en conflit avec les autres lois. Son interprétation de la définition d’un conflit est assez étroite, conformément aux principes modernes du fédéralisme qui gouvernent les conflits entre les provinces et le fédéral, définis en 1982 dans l’affaire Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 RCS 161. Par conséquent, elle considère qu’il y a conflit lorsqu’il est impossible de se conformer simultanément à toutes les lois existantes; une loi plus restrictive ne crée aucun conflit, car le fait de s’y conformer assurera automatiquement le respect de la loi plus permissive. On considérera aussi qu’il y a conflit lorsqu’une loi contrevient à l’objectif d’une autre loi, mais les paramètres définis par les cours compliquent la confirmation d’un tel conflit.

i) Pouvoir de zonage municipal concernant l’emplacement et l’approbation des installations d’énergie propre

Il existe deux options pour accélérer les processus d’octroi de permis à l’échelle municipale. Premièrement, dans les provinces comme l’Ontario – où les municipalités ont beaucoup de latitude tant que leurs règlements demeurent dans les domaines de compétence municipale –, les municipalités ont généralement des pouvoirs suffisants pour mettre en place des processus accélérés par elles-mêmes, ou en suivant des lignes directrices provinciales (ou nationales) sur les critères d’octroi de permis pour les nouvelles installations d’énergie propre.

Deuxièmement, dans les provinces où les municipalités ont des pouvoirs législatifs traditionnels plus restreints, les gouvernements municipaux peuvent favoriser l’octroi rapide de permis dans leurs règlements de zonage ou d’autres dispositions sur l’utilisation du territoire. De nos jours, la grande majorité du territoire d’une municipalité est soumis à des règlements de zonage; l’approche générale vise à interdire toute utilisation non expressément permise. Néanmoins, plusieurs options s’offrent aux municipalités pour permettre la construction d’installations d’énergie propre. Par exemple, les règlements de zonage pourraient permettre explicitement ces installations dans des zones précises et définir une distance minimale à respecter avec les éléments naturels d’importance patrimoniale et les limites de propriétés résidentielles.

À l’opposé des provinces qui donnent une grande liberté aux municipalités, d’autres conservent l’autorité suprême sur certaines classes d’installations soumises au zonage municipal. Cependant, la refonte récente de la Loi sur l’énergie verte de l’Ontario illustre deux des nombreux problèmes pouvant survenir lorsqu’une province tente d’utiliser une telle autorité pour restreindre le pouvoir municipal en matière de zonage. Notamment, lorsque le gouvernement de l’Ontario a modifié la loi provinciale pour exempter les installations d’énergie verte des règlements municipaux – y compris des règlements zonage –, les collectivités rurales se sont indignées, et de nombreux conseils municipaux se sont opposés au changement. Nombre de conseils municipaux ont fait des pieds et des mains pour contourner les restrictions, et de multiples règlements ont dû être contestés en cour (Suncor Energy Products c. Town of Plympton-Wyoming, 2014 ONSC 2934).

Le deuxième problème de la refonte ontarienne provenait de ses angles morts. Bien qu’elle ait couvert la grande majorité des répercussions à surveiller, elle excluait les répercussions sur les espèces en voie de disparition, de sorte que le dossier devait être traité séparément du reste de l’approbation. Le processus d’autorisation de projet renouvelable (APER) comportait plus d’une douzaine de rapports, mais aucun ne demandait d’éviter les habitats des espèces en voie de disparition ni simplement d’en tenir compte. Or, l’Ontario a aussi créé un test réglementaire permettant de faire appel à une approbation si l’on pouvait établir que le projet causerait « des dommages graves et irréversibles à des végétaux, à des animaux ou à l’environnement naturel » (Loi sur la protection de l’environnement, par. 142.1[3]). Un opposant a soulevé l’incohérence entre les éléments surveillés et ce test pour faire annuler une approbation qui n’avait pas tenu compte des espèces en voie de disparition (Prince Edward County Field Naturalists c. Ostrander Point GP Inc., 2015 ONCA 269).

Cette approche, globalement positive mais imparfaite, a fait en sorte qu’une dizaine d’années plus tard, un nouveau gouvernement ontarien avait abrogé les fondements de la Loi sur l’énergie verte et rendu le pouvoir aux municipalités.

L’expérience de l’Ontario nous montre que, si l’on veut favoriser l’adhésion locale au lieu de l’opposition, il est préférable d’examiner toutes les formes raisonnables de refonte susceptibles de bénéficier à long terme aux collectivités qui accueillent les installations d’énergie propre. Le veto provincial sur les décisions locales ne devrait donc être utilisé qu’en situation d’exception et non par défaut.

ii) Pouvoir municipal de réglementer les effets locaux

Il existe une foule de raisons pour les municipalités d’appuyer les installations d’énergie propre respectant les critères proposés dans le présent document. Les municipalités pourraient normaliser leur approche au moyen de règlements municipaux définissant les conditions (financières et autres) minimales pour assurer l’adhésion des propriétaires avoisinants à la vision municipale du bien collectif. Cela dit, elles pourraient aussi souhaiter s’assurer que l’ensemble des installations d’énergie propre sur leur territoire respectent les éléments d’importance municipale. Le présent document suggère à cette fin qu’elles élargissent leur définition d’un élément naturel protégé. Toutefois, comme mentionné plus haut dans cette section, il est crucial que tout règlement municipal s’écartant des critères nationaux ou provinciaux largement appliqués ne contrevienne pas à l’objectif d’un processus d’octroi de permis accéléré en restreignant de façon majeure l’emplacement d’éventuelles installations d’énergie propre.

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Simplifier l’approbation des projets de croissance propre grâce aux évaluations stratégiques

Introduction

Le Canada a besoin d’une meilleure stratégie pour bâtir des projets d’électricité propre, de décarbonisation industrielle et de minéraux critiques à la vitesse et de l’envergure nécessaires pour réussir la transition vers la carboneutralité. Les secteurs privé et public cherchent des moyens de simplifier la réglementation nationale (Chalmers, 2023; Thurton, 2022; Crawley, 2023), et les évaluations stratégiques représentent un outil important, quoique négligé, que le fédéral pourrait et devrait utiliser davantage.

On a très clairement fait la preuve que les changements aux processus d’examen réglementaire doivent être faits avec prudence. Ainsi, la Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 du fédéral supplantait le régime réglementaire canadien, avec l’idée de se montrer plus global et plus aligné sur les intérêts du public; son principal instrument était l’évaluation d’impact à l’échelle des projets (Wright, 2021). Chaque évaluation pouvait donc porter sur un projet présentant des risques significatifs pour la durabilité et avait le pouvoir d’y mettre un terme si nécessaire.

Cependant, en octobre 2023, la Cour suprême du Canada a jugé que de nombreux aspects de la Loi étaient inconstitutionnels, arguant que le processus d’évaluation d’impact permettait actuellement au gouvernement fédéral d’examiner et d’arrêter des projets pour des raisons qui sortent de sa compétence (Cour suprême du Canada, 2023). Tant que la constitutionnalité de la Loi n’est pas rétablie, les projets feront face à de grandes incertitudes pendant les examens réglementaires.

C’est ici que pourraient entrer en jeu les évaluations stratégiques. Elles permettraient aux autorités de réglementation d’intégrer au processus d’évaluation d’impact une analyse de nature stratégique, c’est-à-dire qu’on prendrait pour objet d’évaluation les politiques et les questions systémiques plutôt que les projets eux-mêmes. En ajoutant cette dimension, les autorités de réglementation peuvent accélérer et renforcer le système réglementaire canadien, majoritairement orienté sur les projets. En outre, bien que la Loi sur l’évaluation d’impact définisse le concept d’évaluation stratégique, cette section de la Loi n’est pas touchée par la décision d’octobre 2023 de la Cour suprême. Le Canada n’a pas encore réalisé d’évaluation stratégique au titre de la Loi, mais des variantes de l’exercice ont été utilisées par les provinces et territoires et par le Cabinet fédéral (Gibson et coll., 2020; Noble, 2008; Noble, 2021). L’évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC) du gouvernement fédéral a aussi été réalisée en suivant de près le processus prescrit par la Loi (gouvernement du Canada, 2020).

Tout particulièrement, les évaluations stratégiques sont une façon pour les autorités de réglementation d’évaluer en une fois les conséquences de multiples projets. Elles sont un moyen d’examiner les grandes politiques et les questions systémiques pouvant entraîner des effets à l’échelle des projets et de formuler des recommandations à leur égard. Par exemple, une autorité de réglementation pourrait utiliser une évaluation stratégique pour examiner la Stratégie canadienne sur les minéraux critiques et constater sa possible incidence sur les cours d’eau et sur la gouvernance autochtone. Dans le cadre du processus de l’évaluation stratégique, l’instance réglementaire pourrait alors recommander des approches générales pour mesurer la pollution produite par une mine et évaluer la redistribution des profits de cette dernière dans la communauté. Ces approches pourraient ensuite être utilisées pour l’élaboration de politiques et aussi lors d’évaluations futures, ce qui éliminerait la nécessité d’en concevoir de nouvelles.

Il est peu probable que les évaluations stratégiques causent de problèmes constitutionnels de la même façon que l’ont fait les évaluations d’impact. Constituant un moyen de conseiller le gouvernement fédéral au sujet de ses stratégies, les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact représentent en fait une étape de moins à l’approbation de projets et relèvent plus directement de la compétence fédérale. Le corollaire de cette logique est cependant que leur influence sur les projets dépend entièrement de la façon dont le fédéral choisit de suivre les recommandations.

En dépit – ou peut-être en raison – de l’incertitude actuelle qui entoure les examens réglementaires, il vaut la peine de vérifier si ces évaluations stratégiques pourraient être utilisées pour simplifier le processus d’approbation des projets de croissance propres. On entend par projet de croissance propre un projet contribuant à la prospérité, à l’écologie, à l’inclusivité et à la résilience de l’économie canadienne. Au Canada, beaucoup de ces projets seront nécessaires pour que le pays atteigne ses objectifs climatiques et économiques. Le présent document explore comment les autorités de réglementation ont utilisé les évaluations stratégiques dans le passé pour rendre les examens réglementaires de projets plus efficaces, et les leçons que pourrait en tirer le Canada.

Localiser les évaluations stratégiques au sein du système réglementaire canadien

La Loi sur l’évaluation d’impact désigne les évaluations stratégiques comme l’outil à utiliser lors des évaluations d’impact. Il pourrait ainsi contribuer à simplifier les examens réglementaires, et ce serait une façon inédite d’utiliser ce mécanisme. D’autres compétences, notamment canadiennes, ont déjà utilisé les évaluations stratégiques, mais rarement de la façon dont le prévoit la Loi. Par exemple, le Cabinet fédéral possède sa propre directive pour mener des évaluations stratégiques, mais s’en sert dans le seul but de rejeter les politiques environnementalement néfastes, et non pour un usage stratégique. Le gouvernement fédéral a aussi mené une évaluation stratégique des changements climatiques, mais l’a principalement utilisée pour repérer les conséquences climatiques plutôt que pour les évaluer (encadré 1). Cette même autorité a aussi donné quelques indications sur la façon dont il entend se servir des évaluations stratégiques au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact, mais la plus grande partie du processus n’est pas encore définie.

Les évaluations stratégiques correspondent aux trois types d’évaluation prescrits par la Loi sur l’évaluation d’impact :

  1. Les évaluations d’impact servent à examiner les projets individuels et à mesurer leur incidence directe et cumulative.
  2. Les évaluations régionales servent à examiner tous les projets dans une région donnée et à mesurer leur incidence cumulative.
  3. Les évaluations stratégiques servent à examiner les politiques ou questions qui relèvent des évaluations d’impact et à mesurer leur incidence cumulative.

La Loi détermine que les évaluations stratégiques peuvent servir à examiner :

« a) toute politique, tout plan ou tout programme – actuel ou éventuel – de l’administration fédérale pertinent dans le cadre de l’évaluation d’impact;

b) toute question pertinente dans le cadre de l’évaluation d’impact de projets désignés ou d’une catégorie de projets désignés. » (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019).

Il n’y a pratiquement aucune limite à ce qui pourrait être considéré comme « une politique ou une question pertinente ». Une politique, un plan ou un programme pertinent pourraient être par exemple des politiques de développement dans un secteur environnementalement vulnérable, de mise en œuvre d’une série de grands projets ou de création d’une chaîne d’approvisionnement pour un produit causant de graves problèmes de pollution. Une question pertinente pourrait quant à elle porter sur des problèmes couramment posés par des projets en ce qui a trait à l’environnement, à la santé, à l’économie locale et aux titres ou droits autochtones.

La définition canadienne du concept d’« évaluation stratégique » est plus large que celle d’autres pays sur trois grands aspects. D’abord, le Canada utilise le terme évaluation stratégique plutôt que celui d’évaluation environnementale stratégique, terme beaucoup plus usité aux États-Unis et ailleurs (Arnold et Beck, 2023). Ce choix reflète la perspective globale de la Loi sur l’évaluation d’impact dans sa forme actuelle, qui tient compte des effets non environnementaux (ex. : conséquences sociales, économiques, relatives à la santé).

Ensuite, peu de pays reconnaissent les évaluations régionales comme étant distinctes des évaluations stratégiques, et si distinction il y a, c’est qu’elles sont perçues comme une sous-classe d’évaluation stratégique correspondant, par hasard, à des frontières régionales (Partidário, 2003; Arnold et coll., 2022). Le présent document se concentre sur les évaluations stratégiques, en adoptant l’idée que beaucoup de leçons sont aussi applicables aux évaluations régionales. Il est toutefois important au Canada de disposer d’évaluations régionales distinctes, étant données ses différences régionales et les relations fondées sur le lieu qu’entretiennent les peuples autochtones.

Enfin, dans la plupart des pays, les évaluations stratégiques sont utilisées pour analyser les politiques, plans ou programmes et ne sont pas directement liées aux évaluations d’impact. Au Canada toutefois, en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, les évaluations stratégiques peuvent uniquement porter sur les politiques et questions pertinentes dans le cadre d’évaluations d’impact (Noble, 2021; Loi sur l’évaluation d’impact, 2019). Cette formulation donne aux évaluations stratégiques canadiennes un meilleur potentiel d’examiner de manière proactive les secteurs où sont menées des évaluations d’impact, mais où des politiques manquent ou sont en élaboration. Par exemple, le Canada pourrait évaluer stratégiquement comment les projets réutilisent les matériaux de construction, même si le gouvernement est encore en train de concevoir les règlements en la matière (Cundiff et coll., 2023).

Mais peu importe comment ils sont définis, tous les types d’évaluation suivent la même procédure de base : elles commencent par un élément déclencheur, puis sont utilisées pour déterminer et évaluer les impacts, et se concluent par la formulation d’une décision ou de recommandations sur ces impacts. Les évaluations stratégiques au Canada n’ont pas de cadre officiel plus poussé, ce qui signifie que leur procédure est encore bien peu définie.

Sans précision sur les éléments déclencheurs, les évaluations stratégiques prescrites par la Loi sur l’évaluation d’impact manquent d’emblée de cadre officiel. Si l’ampleur ou l’emplacement d’un projet peuvent suffire à déclencher une évaluation d’impact, les évaluations stratégiques sont à la seule discrétion du ministre fédéral de l’Environnement et du Changement climatique. L’Agence d’évaluation d’impact du Canada est l’autorité fédérale en matière d’évaluations et peut recommander que le ministre lance une évaluation stratégique. N’importe qui – citoyens, entités privées ou autres secteurs de compétence – peut aussi demander une évaluation stratégique à l’Agence. Il reste qu’en fin de compte, le pouvoir de lancer des évaluations stratégiques demeure entre les mains du ministre.

De plus, les priorités en la matière du ministre ou de l’Agence demeurent plutôt floues, outre les critères de base du cadre stratégique pour l’évaluation stratégique. Selon ce cadre, les recommandations de l’Agence quant à savoir s’il faut entreprendre une évaluation stratégique pour un projet donné reposent sur la pertinence de le faire, sur le fait que l’évaluation entre dans un domaine de compétence fédérale et qu’elle éveille l’intérêt du public et sur la capacité de cette évaluation à éclairer des évaluations d’impact futures, d’améliorer leur efficacité et d’aider globalement à leur gestion (AEIC, 2022). Il est difficile d’imaginer l’Agence recommandant une évaluation stratégique qui sort de ces critères.

Une fois déclenchées, les évaluations stratégiques manquent aussi de directives officielles sur la façon dont elles peuvent servir pour déterminer et évaluer les impacts. L’Agence d’évaluation d’impact du Canada ne prescrit que des étapes générales, et les détails sont évalués au cas par cas (AEIC, 2022) :

  1. Décision d’entreprendre l’évaluation
  2. Planification éclairée par une mobilisation précoce
  3. Version provisoire du mandat d’évaluation
  4. Version définitive du mandat d’évaluation
  5. Réalisation de l’évaluation
  6. Version provisoire du rapport d’évaluation stratégique
  7. Version définitive du rapport d’évaluation stratégique

Lorsqu’une évaluation stratégique est terminée, le processus nécessaire pour l’intégration de ses résultats aux évaluations d’impact manque lui aussi de lignes directrices officielles. Les évaluations d’impact sont actuellement conçues pour prendre en compte les évaluations stratégiques pertinentes à diverses étapes, mais l’Agence n’a émis aucune définition de ce qui est entendu par « prendre en compte » ou par « pertinente ».

Il existe des recommandations antérieures à la Loi sur l’évaluation d’impact. En 2009, le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) a présenté des directives détaillées sur l’évaluation stratégique des politiques (CCME, 2009). Selon ces principes, l’évaluation stratégique se déroulerait en trois phases : i) mesure et identification, ii) projection et évaluation, et iii) mise en œuvre et surveillance.

Selon ces principes et orientations, l’Agence d’évaluation d’impact devrait donc, à la première phase de l’évaluation stratégique, élaborer un cadre de référence et cerner les tendances et points de référence les plus importants. Dans la deuxième phase, elle devrait évaluer les autres options possibles en évaluant les effets cumulatifs. Par exemple, l’Agence pourrait composer des scénarios représentant différents choix de politiques, intensités des activités et mélanges de technologies, puis choisir celui à l’issue la plus favorable. Dans la troisième phase, elle devrait formuler des recommandations qui s’inscrivent dans l’option privilégiée, ce qui pourrait inclure de nouvelles exigences réglementaires, et établir les modalités de surveillance et d’évaluation. Enfin, le document recommande que le public soit mis à contribution (CCME, 2009).

Ces recommandations du Conseil n’ont visiblement pas servi de boussole au Canada pour l’élaboration des règlements pendant les années qui ont suivi, et on ignore si les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact s’en inspireront. On ignore aussi si le gouvernement fédéral modifiera la Loi en réponse à la décision de la Cour suprême du Canada (Cour suprême du Canada, 2023), décision qui reflétait principalement des préoccupations liées à un élargissement excessif des pouvoirs fédéraux lors des évaluations d’impact, jugé inconstitutionnel. Les évaluations stratégiques n’étaient donc pas directement concernées. Cependant, toute modification apportée aux évaluations d’impact pourrait indirectement toucher les évaluations stratégiques, car ces dernières doivent être pertinentes dans le cadre des évaluations d’impact. Si la portée des évaluations d’impact est réduite, il est à prévoir que l’étendue des sujets pouvant être couverts par les évaluations stratégiques sera elle aussi limitée.

L’Agence d’évaluation d’impact reconnaît que les évaluations stratégiques pourraient simplifier le processus d’examen réglementaire de projets en amenant de nouvelles informations (AEIC, 2022). Cependant, pour déployer le potentiel de simplification des évaluations stratégiques, le Canada doit officialiser davantage son processus, et à cela l’expérience d’autres compétences pourrait être utile.

Encadré 1 : Les évaluations stratégiques au Canada en bref Au Canada, les évaluations stratégiques ont une histoire longue, mais fragmentaire. Depuis les années 1990, le Cabinet fédéral a le mandat de réaliser l’évaluation stratégique des propositions de politique présentant des risques de conséquences environnementales significatives (BCP et LCEE, 2010). Cependant, il n’a commencé que récemment à se plier aux exigences de ce mandat. Qui plus est, il utilise davantage les évaluations stratégiques comme filet de sécurité ultime contre les politiques néfastes plutôt que comme source d’informations lors des examens réglementaires (Noble, 2021).

Les gouvernements provinciaux ont aussi utilisé des variantes de l’évaluation stratégique, quoique différemment (Gibson, 2020). L’Ontario a mené des évaluations environnementales dans des domaines qui se prêtaient à des approches stratégiques, comme la gestion du bois d’œuvre et des déchets dangereux et la planification hydroélectrique (Gibson et coll., 2020). La Saskatchewan a aussi mené une étude environnementale régionale dans les dunes de Great Sand Hills qui a guidé l’élaboration des directives sur les évaluations stratégiques présentées par le Conseil canadien des ministres de l’environnement (Noble, 2008; CCME, 2009). Les directives elles-mêmes ont aussi été utilisées par Parcs Canada pour mener l’évaluation stratégique des activités réalisées dans le parc national Wood Buffalo (Services publics et Approvisionnement Canada, 2016).

La Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 est la première disposition législative fédérale encadrant les évaluations stratégiques au Canada. La Loi se dissocie des usages précédents en liant directement les évaluations stratégiques aux évaluations d’impact. Jusqu’ici, deux évaluations stratégiques y ont été associées, bien qu’aucune n’ait été réalisée entièrement au titre de cette loi. La première, l’évaluation stratégique pour l’exploitation minière du charbon thermique, a bien été déclenchée par une disposition de la Loi sur l’évaluation d’impact, pour ensuite être annulée, car on a jugé qu’étant donné que le Canada ne projette pas de bâtir davantage de projets d’exploitation minière du charbon thermique, cette évaluation n’était pas pertinente (AEIC, 2021).

La deuxième, l’évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC), a été déclenchée en vertu d’une autre loi, mais est maintenant considérée comme une évaluation stratégique aux yeux de la Loi sur l’évaluation d’impact. Cette évaluation fournit des recommandations techniques sur la façon dont les promoteurs de projets devraient rendre compte des émissions de gaz à effet de serre de leur projet et communiquer ces informations ainsi que d’autres données relatives au climat lors de la réalisation d’une évaluation d’impact du fédéral. Cela comprend des recommandations sur la manière de quantifier les émissions nettes et les émissions en amont pour un projet, la résilience climatique et la trajectoire pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050 (gouvernement du Canada, 2020). L’ÉSCC recommande que, pendant les évaluations d’impact, l’Agence d’évaluation d’impact compare le rendement des émissions du projet avec celui de projets semblables, évalue la capacité du projet d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050 et examine si le projet s’aligne aux cibles canadiennes en matière d’émissions et s’inscrit dans les prévisions nationales (gouvernement du Canada, 2020).

Elle omet cependant de fournir des recommandations détaillées sur la façon dont l’Agence devrait concrètement mettre en œuvre ces directives (Johnston et coll., 2021). Par exemple, l’ÉSCC prescrit à l’Agence d’évaluer le plan de carboneutralité d’un projet en vérifiant si on prévoit de limiter ses émissions de gaz à effet de serre le plus tôt possible dans son cycle de vie, mais ne donne pas de délai butoir permettant d’établir clairement que les réductions d’un projet arrivent trop tard. D’autres détails pourraient se préciser dans des recommandations techniques futures. Jusqu’ici, l’ÉSCC a produit deux guides techniques provisoires, l’un sur les données d’émissions en 2021 et un autre sur la résilience climatique en 2022.

Utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier les examens réglementaires

L’idée de simplifier l’approbation des projets de croissance propre implique de réaliser les examens réglementaires plus rapidement sans toutefois nuire à la durabilité – et idéalement, en l’améliorant. Les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier le processus d’examen réglementaire en exploitant leur potentiel de réglementation des effets cumulatifs des projets et du partage du fardeau réglementaire avec les évaluations d’impact.

Les évaluations stratégiques peuvent aider à gérer efficacement les effets cumulatifs des projets

Les évaluations stratégiques sont un meilleur instrument pour encadrer les effets cumulatifs des projets que les évaluations d’impact, qui examinent les projets selon une approche individuelle. Les effets cumulatifs correspondent à la combinaison de conséquences pouvant sembler négligeables dans une perspective individuelle, mais pouvant se révéler significatives dans une perspective plurielle. L’évaluation des effets cumulatifs totaux de tous les projets est essentielle pour la gestion de problèmes complexes comme les changements climatiques, la perte de biodiversité et les menaces pour les droits et titres autochtones. Première au Canada, la Cour suprême de Colombie-Britannique s’est appuyée en 2021 sur le concept d’effets cumulatifs pour déterminer que la Couronne avait enfreint des droits issus de traités (Buhler et coll., 2023).

À l’international, les évaluations stratégiques ont servi à réguler avec succès les effets cumulatifs de divers projets, principalement en influençant des politiques. L’Union européenne applique un processus d’évaluation des politiques depuis 2001 par l’intermédiaire d’une directive d’évaluation environnementale stratégique, et certains États membres disposent de mécanismes depuis plus longtemps encore (EC, 2001). Dans une étude portant sur 60 évaluations stratégiques européennes des politiques de transport et d’utilisation du territoire, Thomas B. Fischer (2002) a montré que les politiques qui suivaient une évaluation stratégique comportaient significativement plus de mesures de développement durable.

Selon la Loi sur l’évaluation d’impact du Canada, les évaluations stratégiques peuvent influencer des projets au-delà des seules politiques. La Loi exige actuellement que les évaluations stratégiques soient pertinentes dans le cadre des évaluations d’impact. Même si elles n’ont aucune portée directe sur l’approbation de projets, les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi peuvent néanmoins apporter des renseignements utiles aux projets évalués. En fournissant un cadre élargi permettant de mieux appréhender les effets cumulatifs des projets, les évaluations stratégiques peuvent servir de point de référence pour des actions collaboratives au sein d’un secteur, comme les travaux menés par le Conseil du Partenariat pour le secteur canadien de l’automobile sur l’efficacité réglementaire, de nature stratégique et portant sur les effets de multiples projets (Groupe de travail sur les grands projets de développement et sur l’excellence réglementaire, 2023). Les autorités de réglementation peuvent aussi utiliser les méthodes d’évaluation stratégique pour améliorer l’efficacité des évaluations d’impact. Par exemple, l’ÉSCC a élaboré une méthode d’évaluation des répercussions climatiques qui facilite les évaluations d’impact.

Les évaluations stratégiques peuvent partager le fardeau réglementaire avec les évaluations d’impact et rendre ces dernières plus efficaces

Les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour réaliser des examens réglementaires plus efficaces en leur transférant une partie du fardeau réglementaire des évaluations d’impact (Bonnell, 2019). Elles peuvent ainsi cibler précisément les politiques et questions courantes lors des évaluations d’impact de projets et orienter l’exécution des évaluations d’impact subséquentes. Par exemple, la méthode pour évaluer les conséquences climatiques de l’ÉSCC du Canada pourrait faire gagner du temps aux évaluations d’impact futures, qui l’utiliseraient plutôt que d’en concevoir une autre semblable.

Les évaluations stratégiques sont aussi une manière efficace d’évaluer certains thèmes stratégiques, comme un plan de construction d’un barrage hydroélectrique et son incidence sur les cours d’eau, à tout le moins si on les compare aux coûts généraux liés à l’élaboration de politiques. À l’échelle mondiale, les évaluations stratégiques dépassent rarement les 685 000 $, et elles représentent habituellement moins de 10 % des coûts de planification d’une politique et moins de 1 % des coûts de mise en œuvre d’une politique (Thérivel et González, 2020; Thérivel et González, 2021b). Les informations qu’elles génèrent peuvent aussi rendre plus efficaces les évaluations d’impact. Des recommandations découlant d’une évaluation stratégique ont ainsi guidé des évaluations d’impact en Irlande, particulièrement en ce qui a trait au cadrage des conséquences à évaluer et à la détermination des secteurs vulnérables (González et Thérivel, 2022).

Ce n’est que récemment que les autorités de réglementation ont commencé à s’intéresser aux évaluations stratégiques pour leur potentiel de simplifier les processus d’examen réglementaire. Historiquement, leur rôle principal a été d’améliorer les politiques, et leur participation aux projets et aux évaluations d’impact demeurait plutôt secondaire (Thérivel et González, 2021b). Des données probantes montrent cependant que ce type d’évaluation peut servir à simplifier les processus, si on les met en place adéquatement.

Pratiques exemplaires pour renforcer le potentiel de simplification des évaluations stratégiques

Les autorités de réglementation peuvent se servir des évaluations stratégiques pour faciliter le processus d’examen réglementaire des projets de croissance propre, mais leur succès n’est pas assuré. Dans une analyse des évaluations stratégiques des politiques d’énergie éolienne, les intervenants des gouvernements britannique et allemand ont catégorisé 7 des 18 évaluations stratégiques comme insatisfaisantes, ce qui indique que ces évaluations sont souvent mal effectuées (Phylip-Jones et Fischer 2015).

Si le Canada veut faire mieux, il doit tirer des leçons de l’utilisation des évaluations stratégiques à l’international comme au pays. Selon le survol de l’utilisation effectué dans le cadre du présent document, les autorités de réglementation qui souhaitent avoir recours aux évaluations stratégiques devraient d’abord les utiliser pour des priorités stratégiques et mettre à contribution le public pour les valider. Les évaluations stratégiques doivent également fournir des renseignements opportuns et pratiques, et les autorités de réglementation les effectuant doivent faire le suivi des résultats post-évaluation. Autrement, les évaluations stratégiques risquent d’être utilisées abusivement à des fins politiques et de fournir des renseignements inutiles ou de ne pas donner d’orientation durable.

Donner la priorité aux thèmes stratégiques les plus importants

Les évaluations stratégiques doivent être conçues autour de thèmes ayant des implications manifestement importantes pour les projets de croissance propre, comme des politiques visant à construire des projets, ou des enjeux systémiques causés par des projets. Par exemple, les autorités de réglementation peuvent vouloir évaluer l’approche en matière de déchets dangereux de la stratégie de projets de minéraux critiques si de tels projets s’avèrent souvent incompatibles avec la réglementation sur les déchets dangereux. Ou encore, elles peuvent souhaiter évaluer stratégiquement les répercussions des projets d’énergie propre sur les espèces en péril s’il s’agit des répercussions les plus dommageables des projets d’énergie propre.

L’International Association for Impact Assessment travaille à cibler les enjeux fréquents des projets d’énergies renouvelables. Dans son premier rapport sur le sujet, l’association classe ces enjeux par type de projet. Elle fait la distinction entre les enjeux environnementaux et les enjeux sociaux, l’aménagement du terrain et la gestion des déchets étant classés dans la première catégorie et les moyens de subsistance et le bien-être public, dans la seconde (Dalal-Clayton et Scott-Brown 2022).

Tableau 1 : Enjeux fréquents à l’examen réglementaire des projets d’énergies renouvelables à l’échelle internationale

Enjeux environnementauxEnjeux sociauxEnjeux généraux
Qualité de l’air et de l’eauPolluants, y compris les émissions de GESBiodiversité et services écosystémiquesAdaptation et résilience climatiqueAménagement du terrainGestion des déchetsMoyens de subsistance et possibilités d’emploi pour la population locale Acceptation socialeBien-être publicPatrimoine culturelPropriété des terresCoûts initiauxInfrastructure associée, dont les routes et les lignes de transportDisponibilité des données de référenceAutres projets
Source : Dalal-Clayton et Scott-Brown, 2022.

L’Union européenne utilise des prévisions stratégiques pour cibler un éventail de thèmes stratégiques importants : la portée sociopolitique de la migration, l’influence des médias sociaux, les changements climatiques et la dégradation de l’environnement, etc. (CE, 2023). De façon distincte, l’UE utilise également des éléments déclencheurs formels pour orienter les évaluations stratégiques vers les thèmes importants, comme les politiques essentielles au développement durable, les politiques établissant un cadre d’approbation pour un projet, et les politiques concernant une liste de secteurs prédéfinie. D’autres éléments déclencheurs concernent les politiques ayant des incidences transfrontalières, des effets cumulatifs, répandus, intenses ou des conséquences sur des caractéristiques naturelles uniques ou sur le patrimoine culturel (CE, 2001).

Mener des consultations précoces et continues

Les évaluations publiques devraient être guidées par des consultations publiques précoces et continues (González et Thérivel, 2022; Rega et coll., 2018; Phylip-Jones et Fischer, 2015; Noble et coll., 2019). La Loi sur l’évaluation d’impact du Canada reflète déjà cela en exigeant des évaluations stratégiques pour encourager une participation publique significative et faire état de l’intégration des connaissances autochtones (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019). Il existe des exemples de ces deux derniers aspects à l’échelle infranationale. Au Québec, des évaluations stratégiques indiquent qu’une participation publique significative exige d’ouvrir le dialogue collaboratif assez tôt si l’on souhaite qu’elle influence la conception d’une politique (Gauthier et coll., 2011). Pendant ce temps, au Nunavut, une évaluation publique présente des méthodes pour intégrer le savoir autochtone, notamment par la corédaction de rapports, des comités consultatifs sur le savoir autochtone et des visites informatives pour les communautés autochtones (Two Worlds Consulting, 2020).

Rendre les renseignements pratiques et opportuns pour les évaluations d’impact

Les évaluations stratégiques doivent fournir des renseignements assez précis pour être utilisés lors des évaluations d’impact, mais également assez généraux pour s’appliquer dans différents contextes. Le moment est également important : réalisées assez tôt, les évaluations stratégiques permettent d’orienter l’élaboration des politiques, mais trop tôt, elles risquent d’être rapidement dépassées (Phylip-Jones et Fischer, 2015; Bonnell, 2019; González et Thérivel, 2022; Buse et coll., 2020; Arnold et coll., 2022).

Les États-Unis ont été le premier pays à reconnaître officiellement le caractère concret des évaluations de hiérarchisation. La hiérarchisation est le positionnement d’évaluations globales ou générales visant à guider la réalisation d’évaluations plus précises. Les États-Unis ont utilisé la hiérarchisation par exemple lors de l’évaluation stratégique d’un projet complet de train à grande vitesse, suivie d’évaluations d’impact de projets irréguliers. En substance, les États-Unis montrent que les évaluations stratégiques peuvent être utilisées de manière concrète pour déterminer et évaluer des seuils d’impact optimaux et des modèles de conception. Les évaluations d’impact peuvent ensuite se concentrer sur des projets qui dépassent les seuils optimaux ou les modèles idéaux (Thérivel et González, 2021a). De plus, pour améliorer la ponctualité, les autorités de réglementation devraient faire le point régulièrement sur les évaluations stratégiques en cours (Bonnell, 2019).

Assurer un suivi complet des résultats

Les autorités de réglementation vont rarement au-delà de la vérification de la conformité des évaluations stratégiques aux processus législatifs. Toutefois, comme l’objectif principal des évaluations stratégiques devrait être de contribuer à des résultats durables, il leur faudrait également surveiller l’influence externe de ces évaluations sur les évaluations, les politiques et les projets ultérieurs (Thérivel et González, 2021a; Fischer et Retief, 2021).

Avec cette exigence en tête, le Royaume-Uni s’engage potentiellement sur la voie de rapports qui évaluerait l’effet environnemental des projets, un nouveau type d’instrument qui pourrait remplacer les évaluations stratégiques et d’impact (Department for Levelling Up, Housing and Communities, 2023). Au lieu d’évaluer les conséquences sur l’environnement actuel, ces rapports serviraient à mesurer les écarts par rapport à un environnement idéal. Par exemple, une évaluation stratégique peut être utilisée pour évaluer le risque que les lignes de transport d’électricité causent un feu incontrôlé. Pendant ce temps, dans un rapport sur les effets environnementaux, on commencerait par définir ce qui constitue un résultat optimal, soit un bas niveau de risque et on évaluerait si les lignes de transport d’électricité dépasseraient ce seuil. Il est trop tôt pour dire si ces rapports sont préférables aux évaluations stratégiques ou d’impact, mais ces derniers montrent que les instruments réglementaires peuvent être conçus dans le but d’améliorer les résultats plutôt que la seule prévention des dommages.

Les autorités de réglementation qui conçoivent les évaluations stratégiques devraient respecter les pratiques exemplaires, à commencer par le choix des thèmes importants et la priorisation des résultats durables. Cela pourrait faciliter la gestion que nécessitera la construction à la vitesse et à l’échelle requises pour assurer la transition vers la carboneutralité.

Considérations pour l’utilisation d’évaluations stratégiques visant à simplifier les projets de croissance propre au Canada

Les évaluations stratégiques ont un important potentiel de simplification des approbations de projets de croissance propre, mais seulement si elles sont bien faites. En tant qu’autorité fédérale des évaluations, l’Agence d’évaluation d’impact est la principale conceptrice des évaluations stratégiques au Canada. Voici quelques considérations dont l’Agence devrait tenir compte dans la conception et l’utilisation des instruments.

Concevoir des évaluations stratégiques qui ont des éléments déclencheurs

Les éléments déclencheurs des évaluations stratégiques en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact sont ambigus, ce qui les rend vulnérables à la sous-utilisation ou à la politisation. L’Agence d’évaluation d’impact peut recommander des thèmes à évaluer stratégiquement, et la décision de réaliser une évaluation revient au ministre, mais aucune de ces entités n’a dévoilé de détails sur leurs priorités d’évaluation. L’Agence devrait communiquer des critères plus détaillés sur les types d’enjeux et de politiques qui mériteraient de déclencher une évaluation stratégique, à l’instar de l’Union européenne qui a des éléments déclencheurs plus officiels.

Concevoir des évaluations stratégiques qui ont une hiérarchisation

La Loi sur l’évaluation d’impact exige la hiérarchisation des différents types d’évaluation, mais cette partie de la Loi n’a pas été appliquée de façon substantielle. Le Canada n’a pas de normes encadrant la façon dont les évaluations stratégiques devraient éclairer les évaluations d’impact, puisque l’Agence d’évaluation d’impact ne fournit pas de canal dédié, de tests de pertinence, d’échéanciers, ou de procédures pour communiquer l’information. Plus fondamentalement, la Loi exige que les deux types d’évaluations tiennent compte des effets cumulatifs, ce qui complique le classement des effets (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019; AEIC, 2022). S’il ne précise pas de hiérarchisation, le Canada continuera à évaluer par défaut les thèmes stratégiques dans les évaluations de projets (Leach, 2021).

Terre-Neuve-et-Labrador est un exemple des limites de la réalisation d’évaluations stratégiques sans hiérarchisation claire. L’Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers mène des évaluations stratégiques sur les hydrocarbures extracôtiers depuis 2002, ce qui implique généralement une description de l’environnement, la détermination des effets des hydrocarbures et des approches d’atténuation, des recommandations stratégiques et des consultations du public à diverses étapes du processus. L’Office révise également ses évaluations stratégiques aux cinq ans pour demeurer dans les délais. En général, de plusieurs façons, ces évaluations stratégiques reflètent des pratiques exemplaires. Toutefois, elles n’ont pas réussi à influencer de façon significative les évaluations d’impact. L’Office est trop prudent pour intervenir avec des recommandations à l’échelle des projets dans ses évaluations stratégiques, et est également trop prudent pour faire confiance aux renseignements sans répéter le processus dans ses évaluations d’impact (Bonnell, 2019).

Concevoir des évaluations stratégiques pour avoir un suivi des résultats

Les suivis sont essentiels pour l’amélioration de toute politique ou de tout programme, mais on ignore la façon dont l’Agence d’évaluation d’impact compte faire le suivi de ses évaluations stratégiques. Jusqu’à maintenant, la pratique au Canada suggère que le suivi de base doit, au moins, permettre un meilleur respect des processus d’évaluation stratégique. Le cabinet fédéral a pour mandat de réaliser sa version d’une évaluation stratégique après avoir reçu des projets de politiques aux répercussions environnementales potentiellement importantes. Cependant, une analyse a conclu que le cabinet a évalué seulement 6 % de ces projets de politiques entre 2011 et 2014. Après l’obligation de tenir des audits annuels, la proportion a rapidement bondi à 93 % en 2017 (Noble et coll., 2019).

Tableau 2 : Amélioration du respect de la directive d’évaluer stratégiquement les projets de politiques après l’obligation de tenir des audits annuels

 Audit de 2015Audit de 2016Audit de 2017Audit de 2018
Années analysées2011 à 20142013 à 20152013 à 20162017
Projets de politiques à évaluer1 955506359283
Projets de politiques évalués115 (6 %)98 (19 %)80 (22 %)263 (93 %)
Source : Noble et coll., 2019

Si l’Agence n’a pas les capacités de suivi adéquates, elle peut déléguer cette tâche à un autre organisme. Par exemple, le gouvernement fédéral fournit jusqu’à 2 millions de dollars par année pour le suivi du projet de développement dans les sables bitumineux en Alberta mené par les Autochtones (Raderschall et coll., 2020).

Utilisation des évaluations stratégiques pour des projets de croissance propre

En plus des éléments à considérer sur le plan de l’élaboration, si le Canada doit accélérer la mise en œuvre de projets de croissance propre, les évaluations stratégiques devraient être utilisées pour des sujets pertinents. Les évaluations d’impact pourraient grandement bénéficier de directives stratégiques sur deux plans : l’évaluation des effets positifs des projets de croissance propre et l’évaluation des effets négatifs cumulatifs de ces projets sur les collectivités autochtones.

La Loi sur l’évaluation d’impact exige que les autorités de réglementation reconnaissent à la fois les effets négatifs et positifs durant les évaluations, mais le Canada n’a pas d’approche bien définie pour déterminer ou évaluer les effets positifs (Hatfield Consultants LLP, 2021). En ignorant ces effets, le travail des autorités de réglementation se résume à l’élimination des pires projets et ne consiste pas vraiment à repérer les meilleurs. Les projets de croissance propre en particulier ont un certain nombre d’avantages importants qui ne sont pas formellement pris en compte dans les évaluations d’impact, comme l’innovation en matière de technologies propres, l’augmentation de la résilience climatique, l’amélioration de la sécurité énergétique et la diminution de la consommation de combustibles fossiles.

Les évaluations stratégiques peuvent contenir des recommandations sur la façon dont les autorités de réglementation devraient tenir compte de l’importance stratégique des projets de croissance propre durant les évaluations d’impact. Elles peuvent mettre en lumière les retombées positives sur l’environnement, par exemple en fournissant des méthodes pour déterminer et quantifier la valeur des actions climatiques (CAFD, 2022; Dasgupta, 2021). Ces recommandations peuvent également donner des points de repère définissant les retombées climatiques positives qui rendraient un projet admissible à un examen réglementaire simplifié, similaire aux systèmes hiérarchisés aux États-Unis et à Terre-Neuve-et-Labrador.

En parallèle, les effets négatifs des projets en territoire autochtone sur les collectivités qui s’y trouvent vont au-delà de ce que les évaluations d’impact ont pu identifier. En septembre 2023, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a statué que le processus réglementaire de la province pour les projets miniers va à l’encontre du devoir de la province de consulter les groupes autochtones. La cour s’est opposée précisément au fait que les tenants du projet minier se sont permis de revendiquer des minéraux et de surveiller des sites avant la tenue desdites consultations. La Cour suprême a donné au gouvernement provincial un délai de 18 mois pour modifier son processus (Fionda, 2023). La manière dont la Colombie-Britannique réagira pourrait avoir une incidence sur les droits des Autochtones au pays, puisque la majorité des provinces et des territoires exigent de façon similaire quelques préalables pour revendiquer des minéraux – il y a seulement en Alberta, en Nouvelle-Écosse et à l’Île-du-Prince-Édouard que l’approbation des revendications initiales est à la discrétion du gouvernement provincial (Manhas et coll., 2021).

Les évaluations stratégiques peuvent être utilisées pour déterminer et évaluer les effets cumulatifs sur les collectivités autochtones, dont les conséquences des projets de croissance propre. Par exemple, des normes peuvent être établies pour faire connaître les avantages de ces projets aux collectivités autochtones et consulter les détenteurs de droits autochtones concernés (Raderschall et coll., 2020; Tsuji, 2022). De plus, l’Agence d’évaluation d’impact a fait des progrès sur les cadres réglementaires visant à intégrer le savoir autochtone aux évaluations d’impact, mais des obstacles stratégiques majeurs demeurent, dont le manque de capacités d’évaluation et les effets historiques et persistants de la colonisation et de la méfiance (Eckert et coll., 2020).

Conclusion

D’aussi loin que 2009, le Conseil canadien des ministres de l’Environnement réclame davantage d’évaluations stratégiques, car elles peuvent aider à promouvoir des politiques plus écologiques, orientent et simplifient les évaluations d’impact, et mesurent efficacement les effets cumulatifs (CCME, 2009). Ces raisons demeurent d’actualité aujourd’hui, et les progrès ne sont pas assez significatifs pour mettre en application cet instrument.

Les expériences à l’échelle internationale montrent que les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier les examens réglementaires en donnant des renseignements utiles et en raccourcissant les processus. Pour maximiser le potentiel de cet instrument, les autorités de réglementation devraient faire en sorte que les évaluations stratégiques ciblent les politiques et les enjeux les plus controversés pour les projets de croissance propre et fournissent des renseignements à la fois pratiques et opportuns. Elles devraient également faire le suivi des résultats pour déterminer comment et à quel point les échéanciers des projets de croissance propre sont simplifiés.

Jusqu’à présent, au Canada, c’est l’évaluation stratégique des changements climatiques qui se rapproche le plus d’une évaluation stratégique en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact. Elle repère les répercussions climatiques qui devraient être prises en compte durant les évaluations d’impact, mais elle pourrait aller plus loin en recommandant une manière de les évaluer en détail. Dans un contexte où la Cour suprême du Canada a statué que cette Loi est largement inconstitutionnelle, toute certitude supplémentaire que les évaluations stratégiques peuvent constituer une valeur ajoutée aux examens réglementaires serait utile. Si le Canada doit se donner une économie propre et compétitive, les autorités de réglementation devraient faire un usage plus fréquent d’évaluations stratégiques mieux structurées.

Références (cliquer pour agrandir)

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Refonte des permis pour les projets d’énergie propre dans les États de New York et de la Californie

Introduction

En 2022, les États-Unis ont adopté l’Inflation Reduction Act, qui prévoit l’injection d’au moins 370 milliards de dollars américains de fonds publics dans l’énergie renouvelable, les véhicules électriques, les combustibles propres, les biocarburants de deuxième génération et d’autres technologies semblables. C’est là tout un investissement générationnel dans la transition énergétique – investissement qui rapporte déjà.

Cela dit, bien que cette loi ait le potentiel de transformer l’économie américaine dans la course à la carboneutralité, la concrétisation de ce potentiel demeure incertaine.

Pour atteindre leur cible de carboneutralité d’ici 2050, les États-Unis devront générer une nouvelle capacité de production d’électricité propre équivalente à la construction de deux centrales solaires de 400 mégawatts chaque semaine pendant 30 ans, comme l’illustre cette analyse. Or, la construction d’une seule de ces centrales aux États-Unis prend généralement quatre à cinq ans.

Le défi est encore plus grand du côté des infrastructures de transport; l’électricité propre sera le pivot d’une économie carboneutre, mais il faut en moyenne plus de 10 ans pour construire des lignes de transport. La vitesse de développement de ces infrastructures devra donc doubler – passant d’une moyenne de 1 % par année à 2,3 % jusqu’en 2030 –, sans quoi plus de 80 % des réductions d’émissions rendues possibles par l’Inflation Reduction Act ne verront jamais le jour.

Deux raisons principales expliquent la lenteur des projets d’énergie propre au pays : les processus d’obtention de permis complexes et chronophages, qui impliquent souvent plusieurs ordres de gouvernement, et l’opposition locale aux projets et la politisation du développement de l’énergie propre.

Comme nous le verrons dans la présente étude de cas, ces deux problèmes sont liés; l’octroi de permis sans consultation suffisante mine l’appui, la confiance et l’adhésion du public, ce qui prolonge encore des processus déjà interminables. C’est pourquoi différents législateurs étatiques et fédéraux ont entrepris une refonte visant à accélérer les processus tout en renforçant les consultations pour que les projets d’énergie propre aboutissent plus rapidement.

Si l’on s’attarde généralement au côté fédéral de la question, la présente étude de cas vise plutôt les refontes entreprises par les États. En effet, la majorité des projets d’énergie propre aux États-Unis doivent se soumettre à une évaluation de l’État concerné pour recevoir un permis de construire, tandis que les processus fédéraux accordent souvent des exemptions aux projets dont les répercussions s’annoncent mineures, ce qui est fréquemment le cas des projets d’énergie propre. Ainsi, les refontes étatiques seront plus importantes pour accélérer la construction des projets – et les processus d’évaluation et d’approbation des États se comparent plus facilement à ceux des provinces canadiennes. Les refontes étatiques sont aussi riches d’exemples d’expérimentations stratégiques pouvant être reproduites par les gouvernements aux prises avec des enjeux semblables.

Dans cette optique, la présente étude de cas se penche sur les refontes des systèmes de permis dans deux des États les plus populeux et les plus prospères qui constituent de véritables fers de lance du climat : New York et la Californie. Elle déterminera si ces refontes atteignent pleinement leur objectif, soit d’accélérer la construction des projets, et examinera les apprentissages que peuvent en tirer les gouvernements canadiens malgré les différences majeures entre les deux pays dans la division des pouvoirs et la gouvernance.

Les processus d’octroi de permis pour les projets d’énergie propre aux États-Unis

La figure 1 replace les refontes étatiques dans le contexte du processus global d’octroi de permis aux États-Unis. Si le processus exact dépend de l’emplacement et de la nature de chaque projet, les promoteurs doivent parfois se soumettre aux examens environnementaux et aux processus de demande de permis de plusieurs ordres de gouvernement (municipal, étatique, régional, interétatique, fédéral, tribal et autochtone). C’est que les États-Unis, tout comme le Canada, sont une fédération. Aussi les promoteurs de projets d’énergie propres1 doivent-ils se conformer à une multitude de processus différents avant d’obtenir le feu vert pour la construction.

Figure 1 : Résumé des processus d’octroi de permis pour les projets aux États-Unis

Cette figure illustre comment les processus réglementaires fonctionnent aux différents niveaux de gouvernement aux États-Unis. Il est important de noter que les caractéristiques des projets et/ou leur taille détermine la dépendance des évaluations environnementales. Cela mène à certaines exemptions des processus de validation mentionnés ci-dessus. De plus, le pouvoir des autorités locales de délivrer des permis pour des projets d’énergie propre pourrait être limité, selon la liberté qu’elles ont de créer leurs propres règles (home rule) et en fonction d’à quel point les lois de l’État les y autorisent ou non (state enabling).

À l’échelle municipale, chaque projet – y compris dans les États de New York et de la Californie – doit d’abord obtenir un permis d’utilisation des terres conformément aux règlements municipaux et aux ordonnances de zonage. À l’échelle étatique, la grande majorité des gouvernements exigent que les promoteurs fassent plusieurs demandes de permis; c’est aussi le cas dans nos deux États. Par exemple, selon la taille du projet et l’emplacement, le promoteur pourrait avoir à déposer plusieurs demandes à l’État et se soumettre à une panoplie de règlements et de cadres d’évaluation, comme des lois sur la protection des espèces en voie de disparition ou des oiseaux migrateurs. En outre, quelques États, dont ceux de New York et de la Californie, ont des lois sur les évaluations environnementales qui imposent la réalisation d’une étude d’impact avant l’octroi d’un permis.

Les processus municipaux et étatiques peuvent également se chevaucher avec ceux d’autres ordres de gouvernement. Bien que ce problème dépasse la portée de la présente étude de cas, notons ce qui suit :

  • Échelle régionale et interétatique : Les projets qui s’étendent sur plusieurs États (p. ex. les projets de production et de transport d’énergie renouvelable) doivent aussi être approuvés par des exploitants de réseau indépendants à l’échelle étatique ou interétatique. Par exemple, les promoteurs qui souhaitent relier leur projet d’énergie renouvelable au réseau électrique doivent faire une demande d’interconnexion. Certains projets de transport doivent aussi obtenir l’approbation de la Federal Energy Regulatory Commission.
  • Échelle fédérale : Les projets de grande envergure doivent obtenir des permis fédéraux et se soumettre à une évaluation environnementale fédérale (p. ex. en vertu de la National Environmental Policy Act). Comme à l’échelle étatique, on trouve ici toutes sortes de lois et règlements relevant d’une multitude d’organismes fédéraux qui octroient des permis. Dans les cas où plusieurs permis fédéraux sont nécessaires, un organisme fédéral principal coordonne l’ensemble des processus.
  • Échelle autochtone : En 2012, les tribus autochtones ont obtenu l’autorisation d’établir leurs propres règlements, conformément aux lignes directrices du Bureau des affaires indiennes2. Or, la signature de baux à long terme pour des projets d’énergie propres sur des terres tribales fédérales requiert tout de même l’accord du Secrétaire à l’Intérieur.

Refontes réglementaires à l’échelle étatique

Les États de New York et de la Californie ont pris des mesures audacieuses pour accélérer les projets d’énergie propre. Cette section résume les changements importants en cours.

New York

L’Assemblée législative de l’État de New York a adopté en 2020 l’Accelerated Renewable Energy Growth and Community Benefit Act, la première refonte complète d’un processus étatique d’octroi de permis.

Cette loi multidimensionnelle vise à augmenter la capacité de production d’énergie renouvelable et à accélérer considérablement l’approbation des projets. Elle a instauré l’Office of Renewable Energy Siting, un guichet unique pour les questions de permis, les études d’impact et l’accompagnement des promoteurs dans leurs demandes de permis étatiques. Elle pose aussi des délais légaux pour l’octroi de permis de construire, soit un maximum de six mois pour les projets sur des sites contaminés préapprouvés, et d’un an pour tous les autres projets. La loi prévoit en outre la délivrance automatique du permis si l’Office of Renewable Energy Siting ne rend pas sa décision à temps.

Cette refonte cible principalement les projets d’envergure; seules les propositions de projets d’une capacité de 25 mégawatts ou plus seront automatiquement traitées par l’Office of Renewable Energy Siting, mais les promoteurs de projets de 20 à 25 mégawatts pourront aussi déposer une demande s’ils le désirent.

Ensemble, ces changements réglementaires permettront de réduire fortement les délais de traitement. Avant l’adoption de la loi, il fallait compter environ 5 à 10 ans avant la première pelletée de terre d’un projet d’énergie renouvelable, un obstacle évident à l’atteinte de l’objectif juridiquement contraignant de l’État de New York, soit une production d’électricité à 70 % renouvelable d’ici 2030. Désormais, les nouveaux projets pourraient être approuvés en à peine deux ans.

Qui plus est, la loi comprend un programme « prêt pour la construction » selon lequel le secteur privé peut prédésigner des sites contaminés pour les projets d’énergie renouvelable sur des terrains où des projets de développement économique avaient déjà été approuvés (p. ex. le site d’une ancienne installation industrielle). Lorsqu’un site est jugé viable, la New York State Energy and Research and Development Authority collabore étroitement avec la municipalité concernée pour voir aux permis et à l’interconnexion. Une fois le site pleinement approuvé et doté des permis nécessaires, il est mis aux enchères dans le secteur privé de l’énergie renouvelable.

L’Accelerated Renewable Energy Growth and Community Benefit Act contient aussi des dispositions sur les retombées locales et l’emploi. Tous les nouveaux projets d’énergie renouvelable soumis à l’Office of Renewable Energy Siting et à la New York State Energy and Research and Development Authority doivent offrir des avantages à la communauté d’accueil, comme des crédits de services publics. Le but est d’aller chercher l’adhésion du public dès le départ afin de réduire la probabilité d’une opposition et de retards associés. De plus, la loi prévoit du financement pour permettre à la population d’intervenir pendant le processus d’approbation et de s’assurer des avantages tangibles.

Enfin, la loi autorise l’octroi rapide de permis pour les projets de transport utilisant l’emprise existante et crée un programme d’investissement dans la distribution et le transport local pour faciliter l’atteinte des objectifs climatiques de l’État.

Californie

La construction de projets d’énergie propre dans l’État de la Californie est d’une difficulté notoire; le gouverneur de la Californie, Gavin Newsom, a récemment indiqué en entrevue que « la population perd confiance en [leur] capacité à mener de grands projets. » Les données lui donnent raison : de tous les états de l’Ouest, c’est la Californie qui met le plus de temps à approuver les projets d’énergie propre.

Les changements climatiques et l’urgence de réduire fortement les émissions de l’État ont fait ressortir les obstacles réglementaires existants. La fréquence croissante des phénomènes météorologiques extrêmes en Californie, illustrée par les vagues de chaleur et les feux incontrôlés récents, ont menacé à maintes reprises la capacité, la fiabilité et la viabilité financière du réseau électrique. Et c’est sans compter que l’État devra considérablement augmenter ses ressources en énergie propre pour atteindre ses cibles.

C’est pourquoi la Californie a entrepris une refonte de son processus d’octroi de permis en 2022, avec le projet de loi no 205.

De bien des façons, cette refonte ressemble à celle observée dans l’État de New York. Elle donne notamment à la California Energy Commission la pleine autorité sur les demandes de permis pour les projets de production éolienne ou solaire de plus de 50 mégawatts et les projets de stockage de plus de 200 mégawattheures. Le projet de loi établit également un délai maximal de 270 jours pour les examens des répercussions environnementales.

La refonte californienne comprend aussi des exigences concernant les retombées locales et l’emploi comparables à celles de la refonte new-yorkaise. Selon le projet de loi no 205, les demandes d’approbation devront s’accompagner de plans sur les retombées pour la communauté afin de réduire ou de prévenir l’opposition du public. Le tout est encadré de normes sur le travail et la rémunération, dont le respect est obligatoire pour toute proposition soumise à la California Energy Commission. Les promoteurs doivent d’ailleurs établir un partenariat avec au moins un organisme communautaire pour la formation professionnelle, l’aménagement d’espaces communautaires comme des parcs ou l’investissement dans les infrastructures publiques. Enfin, la California Energy Commission peut imposer diverses autres conditions d’approbation, selon les enjeux locaux.

Points forts des refontes réglementaires

Dans les deux États, les refontes réglementaires ont le potentiel d’accélérer les projets d’énergie propre et de générer des retombées économiques locales dans le respect de l’environnement. On notera plusieurs points forts déterminants :

1) La définition d’un échéancier plus clair pour les promoteurs contribue à assurer la viabilité financière d’un plus grand nombre de projets d’énergie propre d’importance.

La longueur des processus d’obtention de permis ne fait pas que ralentir les projets d’énergie propre; elle a aussi pour effet de réduire leur bancabilité et leur viabilité économique. En effet, les promoteurs doivent investir dans la mobilisation de la population et des peuples autochtones et embaucher des avocats pour se retrouver dans les dédales administratifs complexes, tout en continuant de payer leurs employés, à une étape où le projet ne rapporte encore aucun revenu. Ainsi, les retards répétés les obligent parfois à trouver du financement supplémentaire – ce qui devient de plus en plus difficile avec le temps – ou à abandonner3 complètement le projet.

Dans l’État de New York, le nouveau système s’avère déjà plus rapide et plus prévisible que l’ancien. Les données publiques indiquent que les huit demandes de projets d’énergie renouvelable entièrement traitées par l’Office of Renewable Energy Siting ont en moyenne mené à l’obtention d’un permis en moins de huit mois. Un seul projet a atteint le délai maximal autorisé d’un an.

Les données initiales suggèrent aussi que les changements opérés dans cet État ont permis de raccourcir toutes les étapes des projets. Avant l’adoption de la loi, on comptait 5 à 10 ans pour l’approbation d’un projet; depuis son adoption, sept des huit projets proposés ont été approuvés en moins de deux ans, l’approbation du huitième ayant pris deux ans et un mois.

La refonte des processus en Californie est pour sa part trop récente pour qu’on puisse en évaluer les effets sur la durée du processus, mais comme elle ressemble à celle de New York, on peut s’attendre à des résultats similaires.

2) L’obligation de conclure des ententes sur les retombées avec la communauté contribue à atténuer l’opposition locale et à accélérer l’octroi de permis.

Une étude américaine récente a révélé que les inquiétudes quant à une éventuelle diminution de la valeur des terres étaient la principale source d’opposition locale aux projets d’énergie propre. L’analyse indiquait également que les détracteurs des projets croyaient qu’une utilisation différente du site désigné servirait mieux la collectivité. Enfin, elle soulignait que l’opposition locale était plus grande lorsque la population ne se sentait pas écoutée ou suffisamment consultée pendant le processus. Par ailleurs, la mésinformation sur les prétendus dangers des énergies renouvelables ferait aussi obstacle à l’obtention de permis d’utilisation des terres.

Les refontes dans les États de New York et de la Californie exigent que les promoteurs s’entendent sur des retombées avec la population locale, dans l’objectif d’assurer des avantages tangibles au milieu hôte pour apaiser les inquiétudes qui ralentissent ou empêchent typiquement la construction de projets. En favorisant les investissements dans les centres communautaires, les écoles et d’autres ressources précieuses pour la communauté, ces ententes atténuent les craintes concernant la valeur des propriétés et l’utilisation du territoire. Par exemple, dans le cadre du projet solaire Tracy, autorisé par l’Office of Renewable Energy Siting de New York, EDF Renouvelables prévoit investir chaque année 20 000 dollars américains dans des initiatives locales et communautaires, sur une période de 10 ans suivant la mise en service du site en 2025.

L’État de New York va encore plus loin, demandant aux promoteurs de projets d’énergie propre de fournir des crédits de services publics aux quartiers touchés et de financer des occasions de participation. La proposition pour le projet Mill Point Solar I, par exemple, prévoit la répartition égale de 1,25 million de dollars américains sur 10 ans entre les clients de services publics dans la municipalité de Glen. De telles ententes permettent aux membres de la collectivité de prendre part au processus d’octroi de permis, et à la transition énergétique plus largement.

Autre avantage des ententes avec la communauté : elles priorisent indirectement les projets les plus stables financièrement. En effet, la préparation d’une telle entente requiert une grande coordination et planification ainsi que des finances solides. Les projets plus faibles sont dès lors écartés.

Dans l’ensemble, la prévision d’ententes sur les retombées pour la communauté aide à définir et à officialiser les attentes des deux parties – la communauté et le promoteur –, ce qui accélère le processus et favorise l’adhésion du public. Les refontes des deux États partent du principe qu’une entente consciencieuse est un investissement nécessaire pour garantir un appui à long terme, et que plus l’entente arrive tôt, plus elle sera efficace.

3) L’élimination des coûts liés aux demandes de permis pour les projets d’énergie propre visant des sites contaminés encourage leur réalisation.

Le programme « prêt pour la construction » de l’État de New York renverse le processus d’octroi de permis pour les projets d’énergie propre. En évaluant des sites contaminés pour y préautoriser la construction de projets d’énergie propre et en établissant à l’avance un lien et une entente avec la communauté, ce programme élimine les coûts et l’incertitude qui insécurisent les promoteurs dans le processus. Une fois les demandes de permis et d’interconnexion approuvées et le site vendu à un promoteur privé, la construction peut commencer immédiatement, sans menace de retards réglementaires ni risques majeurs de poursuite.

La refonte de la Californie, quant à elle, ne prévoit aucun mécanisme pour accélérer les projets sur les sites contaminés.

4) La définition de délais maximums pour les contestations et les révisions judiciaires permet de réduire les coûts pour les promoteurs.

Les poursuites visant des projets de construction, souvent lancées par des citoyens inquiets des répercussions sociales ou environnementales, sont assez fréquentes aux États-Unis. Ces litiges créent un obstacle important à l’accélération de la construction des projets d’énergie propre à l’échelle locale et nationale, et ce même lorsque des efforts sont faits pour simplifier le processus de sélection des sites. 

Les actions judiciaires sont particulièrement répandues en Californie, où la California Environmental Quality Act (CEQA) définit les projets publics de façon à englober tout projet de développement privé. Résultat : on peut facilement et à peu de frais soumettre une contestation anonyme avançant que l’examen en vertu de la CEQA était incomplet ou insuffisant. Évidemment, une telle contestation peut rallonger le processus de manière importante, voire décourager complètement les promoteurs de proposer un projet.

Les changements du projet de loi no 205, en Californie, tentent de contourner ce problème en imposant une limite de temps pour les demandes de révision judiciaire. L’État espère ainsi réduire les coûts pour les promoteurs et réduire l’efficacité des poursuites frivoles.

Cela dit, on ignore encore si cette refonte aura l’effet escompté. La limite de temps pourrait notamment empêcher les citoyens de faire valoir des préoccupations pertinentes au sujet des projets d’énergie propre. D’autres outils, comme des lois strictes contre les poursuites-bâillons (poursuites de mauvaise foi visant à limiter ou à compromettre des processus publics) ou la fin des contestations anonymes, pourraient aussi contribuer à endiguer ce phénomène. À l’avenir, les stratégies juridiques visant à ralentir ou arrêter les projets d’énergie propre resteront probablement un frein important dans le processus d’examen réglementaire dans les deux juridictions.

5) La possibilité pour les promoteurs d’adhérer ou non au processus accéléré leur donne plus de latitude.

La refonte californienne propose une adhésion facultative, permettant aux promoteurs de choisir le forum le plus favorable. Par exemple, si le site proposé se trouve sur un territoire largement favorable aux projets d’énergie renouvelable, le promoteur pourrait décider de ne pas utiliser le processus de la California Energy Commission. À l’inverse, si le projet affronte une opposition citoyenne ou que l’autorité locale n’a pas d’expérience en énergie renouvelable, le promoteur peut faire appel à la Commission, qui aura alors le plein contrôle sur l’octroi de permis.

Cette latitude supplémentaire permet à chaque promoteur de choisir l’option qui convient le mieux à son projet, pour assurer la rapidité du processus.

Cependant, tout comme la limite de temps pour les actions judiciaires, cette mesure californienne pourrait avoir des conséquences indésirées, soit de minimiser ou d’écarter des questions légitimes à l’échelle locale. La gravité de ces conséquences dépendra largement de la façon dont l’État appliquera la loi. Il est toutefois prévu que la California Energy Commission confirme que les projets sont dans l’intérêt du public, ce qui pourrait atténuer ce problème.

6) Les critères de taille minimale assurent la priorité aux projets de grande envergure, qui se heurtent souvent au plus d’obstacles.

Dans les deux États, les refontes ciblent les projets de grande envergure. Dans l’État de New York, les nouveaux processus réglementaires et d’octroi de permis ne s’appliquent qu’aux projets de plus de 20 mégawatts. En Californie, on vise plus de 50 mégawatts pour les projets de production, et plus de 200 mégawattheures pour les projets de stockage.

Cette façon de procéder offre plusieurs avantages. D’abord, les gros projets sont souvent analysés plus en profondeur au moment de l’octroi de permis, en raison de l’ampleur de leurs répercussions environnementales. Ainsi, ce type de projets implique souvent davantage de décisions et d’ordres de gouvernement, ce qui peut causer des tensions et des retards indus. Parallèlement, les gros projets ont aussi un plus gros potentiel : ils peuvent donner lieu à des économies d’échelle qui rapprocheront l’État de ses cibles d’énergie propre tout en assurant des retombées locales positives considérables.

Néanmoins, malgré leur exclusion des processus accélérés, les projets de plus petite taille ne sont pas immunisés contre ces difficultés. Pire, les petits projets sont susceptibles d’être encore plus vulnérables aux obstacles financiers causés par les délais réglementaires; la mise en place de dispositions supplémentaires adaptées à leur particularité pourrait être bénéfique. On pourrait notamment penser à un cadre pour accélérer les petits et moyens projets qui répondent à une liste minimale de critères environnementaux et sociaux.

Limites des refontes

Bien que les refontes new-yorkaise et californienne soient encore jeunes et ne soient pas pleinement déployées, on observe déjà certaines limites qui, si elles étaient ignorées, pourraient en restreindre l’efficacité, voire avoir des conséquences indésirées.

1) Le vocabulaire imprécis de la refonte californienne met en péril son efficacité.

Si la refonte californienne définit des cibles légales ambitieuses pour accélérer l’octroi de permis, le vocabulaire imprécis employé dans le texte de loi pourrait bien lui nuire. Par exemple, il est possible de repousser la limite de 270 jours pour les examens des répercussions environnementales en cas « de changements importants […] pouvant avoir de nouveaux effets considérables […] » ou « de nouvelle information d’importance majeure […] », ou encore si le ministère étatique de la Pêche et de la Faune ou le State Water Resources Control Board ont besoin de plus de temps pour recueillir des renseignements. Et ce n’est pas tout : la loi établit explicitement que la California Energy Commission doit certifier un examen des répercussions et rendre sa décision « au plus tard 270 jours suivant la réception d’une demande, ou aussi vite que possible après cette date. » Or, « aussi vite que possible » est une mesure de temps très large qui laisse place à des abus.

2) L’accélération du processus d’octroi de permis pourrait compromettre les droits des nations et des résidents autochtones dans les États de la Californie et de New York.

En vertu de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, que les États-Unis n’ont pas signée, mais ont dit appuyer en 2010, le consentement préalable des peuples autochtones, donné librement et en connaissance de cause, est essentiel à tout projet. Le respect des conditions définies dans la Déclaration requiert l’établissement de relations avec les nations et communautés autochtones touchées, ce qui demande temps et effort. Comme l’explique Trent Fequet, président-directeur général de Steel River Group, une société autochtone de gestion des affaires, « le développement de relations ne peut pas se faire plus vite que le développement de la confiance »; aussi les promoteurs doivent-ils entrer en contact régulier avec la communauté et s’y impliquer dès le début de leur projet.

Or, le fait d’accélérer les processus d’octroi de permis pourrait compromettre l’obtention du consentement préalable libre et éclairé que préconise la Déclaration.

La Californie a porté une attention particulière aux droits et aux titres autochtones dans son processus. Par exemple, l’État est tenu de remettre une copie de la proposition aux tribus autochtones « culturellement et traditionnellement associées à l’emplacement géographique du site et d’entreprendre une consultation de ces tribus. » Il doit aussi intégrer le savoir autochtone traditionnel à son processus, et les promoteurs doivent tenir compte des tribus concernées dans leurs ententes d’avantages pour la communauté.

Malgré cette bonne volonté, la limite de temps imposée pour l’octroi de permis en Californie pourrait mener à une inclusion des nations autochtones non conforme aux principes de la Déclaration. Contrairement au Canada, les États-Unis n’ont pas d’obligation légale en ce qui concerne la participation ni même la consultation des gouvernements autochtones avant la délivrance d’un permis susceptible d’avoir des répercussions majeures sur ceux-ci. Le langage imprécis entourant l’échéancier (mentionné plus haut) donne un peu plus de latitude en la matière, mais il est encore trop tôt pour déterminer comment le tout se jouerait en pratique.

Notons que la refonte mise en place dans l’État de New York n’offre pour sa part aucune disposition ni aucun vocabulaire en lien avec les droits et les titres autochtones.

3) Les deux refontes améliorent l’efficacité administrative, mais il n’est pas certain que les ressources humaines soient suffisantes pour traiter toutes les demandes de projets d’énergie propre à venir.

Aux échelles nationale et étatique, la capacité administrative limitée est l’une des principales causes de retards dans l’octroi de permis et d’autres questions réglementaires. Pour assurer un examen des demandes dans un délai raisonnable, il sera crucial de voir à la planification et au financement soutenu à long terme d’une dotation en personnel compétent et expérimenté. La capacité administrative devra suivre la hausse marquée des propositions de projets pour que le processus demeure efficace.

Cela dit, les refontes dans les États de New York et de la Californie visent à simplifier le processus d’octroi de permis, ce qui contribue à pallier le déficit de capacité administrative. Par exemple, la nouvelle autorité dans l’État de New York a été spécialement conçue pour réunir les ressources administratives dispersées.

Il n’est cependant pas donné que l’une ou l’autre refonte permettra d’assurer une capacité administrative adaptée à un nombre de demandes bien plus élevé. La Californie a dans cette optique proposé un financement à long terme pour la California Energy Commission, mais doit encore le budgétiser.

4) Aucune des deux refontes ne règle la question des interconnexions d’énergie propre, ce qui souligne l’importance du gouvernement fédéral.

Le processus pour relier les projets d’énergie propre au réseau électrique est souvent long aux États-Unis. Les demandes d’interconnexion sont évaluées dans l’ordre où elles sont reçues par des exploitants de réseau indépendants ou régionaux, ce qui engendre souvent des délais de traitement de plusieurs années. À la fin de 2021, l’équivalent de 1,4 térawatt (14 000 gigawatts) de capacité de production et de stockage était en attente d’interconnexion au pays, soit trois fois plus qu’en 2016. Les demandes en attente auprès d’exploitants de réseau indépendants ont plus que quintuplé en Californie depuis 2014, et dans l’État de New York, elles sont passées d’un total d’environ 10 gigawatts en 2014 à environ 75 gigawatts en 2021.

En raison de la situation, de nombreux promoteurs ont abandonné leur projet d’énergie propre. À l’échelle nationale, seuls 23 % des projets proposés finissent par voir le jour, et ce taux est à la baisse. Il se trouve même que la Californie et New York sont les deux États affichant les plus bas taux de projets mis en service, avec 13 % et 17 % respectivement.

Malheureusement, la refonte de la Californie ne résout pas la question des interconnexions; le projet de loi no 205 ne prévoit aucun changement pour California ISO, l’exploitant de réseau indépendant de l’État. Et si celle de New York propose des mesures prometteuses pour accélérer l’octroi de permis et investir dans les plans de financement de la distribution et du transport local, celles-ci ne seront peut-être pas suffisantes, car les projets de transport interétatique relèvent de la compétence fédérale.

Néanmoins, des annonces récentes laissent présager que le gouvernement fédéral travaille sur ce problème. Notamment, la Federal Energy Regulatory Commission a récemment vu son pouvoir de filet de sécurité en matière d’octroi de permis élargi. Si le gouvernement continue sur cette lancée, elle pourrait régler encore plus d’enjeux d’interconnexion. De plus, le ministère de l’Énergie a publié, en août 2023, une proposition de programme interorganisme coordonné d’autorisation et d’octroi de permis pour les projets de transport, qui prévoit une limite de deux ans pour les examens et simplifie le processus de demande.

Leçons pour le Canada

Les nouveaux processus d’octroi de permis de la Californie et de New York ont beaucoup de potentiel pour ce qui est d’accélérer l’évaluation et l’approbation des projets d’énergie propre; ils réduisent les délais d’approbation et de construction et exigent un réinvestissement explicite dans la collectivité d’accueil. Cette façon de faire vise à garantir l’appui de la population plus tôt dans le processus et à réduire les tensions indues sans toutefois compromettre les principes environnementaux et sociaux que les processus initiaux avaient été conçus pour protéger. Les points forts et les limites des deux refontes sont résumés dans le tableau 1. On peut voir les limites comme des possibilités d’amélioration et d’approfondissement de la recherche.

Tableau 1 : Points forts et limites des refontes californienne et new-yorkaise de l’octroi de permis pour les projets d’énergie propre

Points fortsLimites
1. La définition d’un échéancier clair les favorise la viabilité financière des projets d’énergie propre.1. Le vocabulaire imprécis de la refonte californienne met en péril son efficacité.
2. Le fait d’imposer des ententes sur les retombées avec la communauté atténue l’opposition locale et accélère l’octroi de permis.2. L’accélération de l’octroi de permis pourrait compromettre les droits des nations et des résidents autochtones.
3. L’élimination des coûts liés aux demandes de permis visant des sites contaminés accélère le développement des projets d’énergie propre.3. Les deux refontes visent l’efficacité administrative, mais la dotation en personnel est incertaine.
4. La définition de délais maximums pour les litiges réduit les coûts pour les promoteurs.4. Aucune des deux refontes ne règle la question du transport interétatique, ce qui souligne l’importance du travail du gouvernement fédéral sur ce plan.
5. La possibilité d’adhérer au processus accéléré confère une latitude supplémentaire.
6. Les critères de taille minimale donnent la priorité aux grands projets, plus susceptibles de se heurter à des obstacles.

Tant les points forts que les limites des refontes comportent des leçons importantes pour le Canada, qui doit lui aussi accélérer rapidement la construction des projets d’énergie propre s’il espère atteindre ses cibles climatiques. Au Canada comme aux États-Unis, les processus d’examen réglementaire et d’octroi de permis sont des obstacles considérables. Les différences dans la structure de gouvernement des deux pays – dont la répartition des compétences entre les administrations fédérale et étatiques ou provinciales – font en sorte que certaines notions ne seront pas directement applicables, mais le Canada peut tout de même tirer plusieurs leçons importantes de cette analyse.

Tout d’abord, l’expérience de l’État de New York (et, dans une moindre mesure, de la Californie) montre que la création d’un guichet unique peut simplifier les processus d’octroi de permis. Ensuite, la définition de délais légaux offrirait une plus grande certitude réglementaire aux promoteurs canadiens et réduirait les coûts et les retards superflus. De plus, le programme new-yorkais permettant de désigner et de préapprouver des sites contaminés pour la construction est une avenue intéressante pour le Canada; les examens environnementaux de ces sites peuvent probablement être raccourcis (particulièrement dans les cas où la nouvelle activité aurait des répercussions sans conteste moindres que l’ancienne). Enfin, le fait d’assurer des retombées à la collectivité d’accueil pourrait s’avérer utile de notre côté de la frontière aussi, en favorisant l’adhésion locale dès le début du processus.

Par ailleurs, les limites et les manques à gagner offrent leurs propres leçons importantes. Notamment, le vocabulaire imprécis utilisé dans la refonte californienne pour poser l’échéancier des examens crée des risques d’abus qui viennent miner l’objectif initial, soit d’apporter une plus grande certitude réglementaire aux promoteurs de projets. En outre, l’expérience des deux États accentue l’importance de veiller à ce que les refontes réglementaires et le resserrement des échéanciers ne compromettent pas les principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Cependant, le contexte est manifestement différent entre les deux pays; le Canada a l’obligation constitutionnelle de veiller à la pleine consultation et participation des nations et communautés autochtones, tandis que les États-Unis n’ont pas officiellement signé la Déclaration. Cela dit, si le gouvernement canadien a adopté la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones en 2021, nous ignorons toujours comment celle-ci sera intégrée au processus d’octroi de permis. Dans les faits, les engagements pris dans cette loi compliquent la définition de nouveaux délais réglementaires pour l’octroi de permis, ce qui signifie que les gouvernements canadiens devront se montrer plus prudents que leurs pendants américains.

Le manque de capacité administrative dans les deux États à l’étude est une autre faiblesse dont le Canada doit tenir compte; il sera important que toute refonte au pays s’accompagne d’un plan de dotation en personnel pensé en fonction de la hausse à prévoir du nombre de demandes et d’examens environnementaux. En dernier lieu, les refontes au Canada devraient s’inspirer des problèmes rencontrés avec les projets de transport et d’interconnexion traversant les frontières étatiques et accorder une attention particulière à l’enjeu de taille que constitue le traitement des lignes de transport interprovincial.

En bref, les gouvernements canadiens devront tenir compte des expériences internationales au moment de réviser leurs propres processus rébarbatifs d’octroi de permis. Mais pour pouvoir tirer pleinement parti de ces leçons, il faudra d’abord comprendre plus pleinement les obstacles parfois uniques qui ralentissent le développement des projets au Canada. S’il est clair que les projets d’énergie propre ne se construisent pas assez rapidement pour atteindre les objectifs climatiques, il sera essentiel de cerner adéquatement les principaux manques à combler dans le système canadien. Sans compréhension exacte et généralisée des faiblesses existantes, aucune refonte ne pourra remplir ses visées à long terme. C’est pourquoi l’Institut climatique du Canada étudie actuellement de plus près les obstacles propres au Canada, dans le but d’aider les gouvernements à faire bon usage des leçons des autres pays.

Les auteurs remercient Jared Forman, employé de l’Institut climatique jusqu’en 2023, pour ses contributions importantes aux premières versions de la présente étude de cas.


Références

Le secteur pétrogazier du Canada, la voie vers la carboneutralité et l’équité régionale

Lorsque vient le temps de tracer la voie vers la carboneutralité, l’industrie pétrolière et gazière est confrontée à des défis bien particuliers. Alors que d’autres secteurs au Canada mettent progressivement le cap sur la sobriété carbone, les émissions de cette industrie sont tenaces et sa production, ses profits, et son activité économique poursuivent leur croissance. Les sociétés pétrogazières se détournent de la réduction des émissions au profit de la production, des profits et des ristournes à court terme. Parallèlement, les efforts mondiaux pour stabiliser le climat soulèvent de véritables questions sur la demande en gaz et en pétrole canadiens à long terme; pensons au fait que dans la transition mondiale vers la carboneutralité, la demande en acier et en ciment (sobres en carbone) augmentera, alors que celle en gaz et pétrole comme carburant diminuera pour l’économie mondiale, même si la production de combustibles fossiles devient moins gourmande en émissions.

Cette tension nous confronte à un dilemme : combien de capital – politique comme financier – les gouvernements fédéral et provinciaux sont-ils prêts à dépenser pour la décarbonisation d’un secteur appelé à se transformer sur les marchés internationaux? Source de discorde, cette question a alimenté des discussions enflammées au Canada, mais gagnerait à être clarifiée.

Ces visions incompatibles sur le secteur pétrolier et gazier canadien font obstacle aux cibles de 2030 du pays et à sa trajectoire vers la carboneutralité. L’élimination progressive de la production avec des stratégies gouvernementales n’est pas une option viable à court ou à moyen terme. Cependant, les politiques mises en place par le Canada pour l’atteinte des cibles ne sont pas optimales non plus, et l’augmentation des émissions de la production gazière et pétrolière est le principal obstacle.

La solution pour créer les bonnes politiques climatiques pour le secteur pétrolier et gazier au Canada – et, chose tout aussi importante, pour stimuler des échanges véritables sur le sujet au Canada – est de mettre de l’avant explicitement un élément qui a longtemps été politiquement indéfendable : l’équité régionale. Comment les différents secteurs (et les régions associées) devraient-ils contribuer aux trajectoires nationales vers la carboneutralité? Comment les coûts de ces réductions devraient-ils se répartir au pays?

Voilà des questions qui font sourciller les spécialistes de longue date en matière de politiques climatiques. C’est que par le passé, les débats sur l’équité régionale ont paralysé la prise de décision au pays, comme ils l’ont fait pour les négociations internationales sur le climat. Toutefois, ces aspects sont incontournables si l’on souhaite la réussite du Canada dans la transition énergétique mondiale.

Pour trouver le bon chemin vers le progrès, il faut s’attaquer de front à l’équité. En se concentrant explicitement sur cet enjeu, on reconnaît d’emblée que les solutions stratégiques doivent aller au-delà de la réduction des émissions et de l’atteinte des cibles du Canada, tout comme il faut aller au-delà des efforts visant à diminuer les coûts globaux de la réduction des émissions le plus possible et à maintenir la position concurrentielle de l’économie canadienne. Il ne s’agit pas de mettre en place des politiques par consensus, limitées par le plus petit dénominateur commun, mais plutôt d’user de créativité pour élaborer des stratégies permettant d’atteindre les cibles de réduction d’émissions du Canada d’une manière qui est rentable, qui protège le statut concurrentiel et qui est équitable.

En tenant compte de l’équité régionale dans les discussions stratégiques, nous avons dégagé quatre politiques précises qui, sans négliger la nécessité de préparer le terrain avant la transition, placent le secteur pétrolier et gazier du Canada sur la voie d’un avenir concurrentiel et sont compatibles avec un pays et un monde carboneutre. Certaines de ces stratégies tombent sous le sens, d’autres peut-être moins, mais ensemble, elles forment un tout cohérent plus grand que la somme de ses parties.

  1. Mettre en place des règles strictes pour réduire radicalement les fuites et le torchage non urgent de méthane dans la production pétrolière et gazière en amont.
  2. Offrir du soutien financier public pour le captage et le stockage du CO₂ dans le secteur pétrolier et gazier – y compris le crédit d’impôt à l’investissement déjà proposé et un soutien ciblé potentiel supplémentaire pour réduire encore davantage les risques des projets.
  3. Fixer un plafond pour les émissions du secteur pétrolier et gazier canadien qui s’ajouterait à la tarification du carbone déjà en place à l’échelle de l’économie.
  4. Établir, avec le concours du gouvernement, une taxonomie des investissements « de transition » pour répertorier et accroître les investissements privés susceptibles de réduire considérablement les émissions des secteurs difficiles à décarboner.

Quelle forme prend la réussite?

Avant de nous plonger dans les détails stratégiques, prenons un pas de recul. Quels problèmes les gouvernements tentent-ils de résoudre? La définition de la réussite est la première étape vers la compréhension de la place de l’équité dans l’équation.

Objectif no 1 : La réduction des émissions

Ultimement, l’objectif des stratégies de réduction est l’atteinte des cibles d’émissions du Canada dans une optique de diminution des coûts et des risques associés aux changements climatiques. Un été marqué par la chaleur et les feux incontrôlés – dans le monde, mais aussi un peu partout au Canada – montre d’ailleurs toute la nécessité de cette ambition.

La rigueur des politiques climatiques canadiennes s’est intensifiée au courant de la dernière décennie, ce qui s’est manifesté par une réduction tangible des émissions. Cependant, comme le montre la figure ci-dessous, à moins de mettre rapidement en place toutes les stratégies supplémentaires qu’il a proposées, le Canada ne fera que s’éloigner davantage de sa cible pour 2030.

La trajectoire est importante; si l’on rate la cible de 2030, il sera encore plus difficile d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. De plus, la réduction des émissions est un défi cumulatif : moins il y en a en route vers la carboneutralité, plus grands sont nos progrès dans la lutte contre les changements climatiques.

Ce graphique montre les émissions totales de gaz à effet de serre au Canada de 2005 à 2050. Des projections sont présentées montrant 3 scénarios d'évolution des politiques d'ici 2030 : légiférées, légiférées et en élaboration, légiférées, en élaboration et annoncées.

Bien que l’on vise la réduction des émissions à l’échelle de l’économie,il est difficile de faire la distinction entre ce grand objectif et les émissions de la production pétrolière et gazière plus précisément. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) provenant de la production pétrogazière (surtout les émissions de portée 1 et 2) sont les plus abondantes et connaissent la croissance la plus rapide au Canada. Le pétrole et le gaz étaient responsables de la production de 189 Mt d’émissions de GES en 2021, soit 28 % des émissions totales officielles du pays. Le secteur pétrolier a connu des améliorations quant à l’intensité de ses émissions (celles produites par baril de pétrole), mais ces améliorations ont été noyées par la hausse de la production globale, qui a fait augmenter les émissions totales.

Objectif no 2 : La rentabilité

En plus de réduire les émissions, la politique climatique devrait aussi chercher à réduire au minimum les coûts économiques de l’atteinte des objectifs climatiques. Les politiques qui imposent des coûts moindres aux entreprises, aux individus et aux gouvernements favorisent une croissance propre et des revenus plus élevés pour la population canadienne. Autrement dit, en tenant compte de la rentabilité de la politique, on reconnaît explicitement que certaines mesures pour réduire les émissions sont plus coûteuses que d’autres, et qu’une réduction des émissions coûteuse serait contre-productive pour le bien-être de la population canadienne.

Il ne s’agit pas de dire que le Canada devrait suivre les principes d’efficacité économique les yeux fermés, mais plutôt qu’il ne devrait pas ignorer l’aspect financier. Il ne fait aucun doute que l’arrêt de la production pétrolière et gazière au Canada réduirait les émissions, mais cela ne se ferait pas sans engendrer des coûts importants. À l’autre extrême, un secteur pétrogazier mésadapté aux marchés mondiaux changeants pourrait aussi engendrer des coûts élevés par ses actifs non concurrentiels voués à la désuétude.

Ainsi, si l’on tient compte de la rentabilité, on tient également compte des retombées économiques historiques, actuelles et futures du secteur pétrolier et gazier. Le pétrole et le gaz occupent encore une place importante dans l’économie canadienne; le secteur représente environ 5 % du PIB et a gonflé les revenus des travailleurs dans les provinces productrices. Il constitue également une énorme source de revenus – provenant de l’impôt sur le revenu et de redevances sur les ressources – pour les gouvernements provinciaux.

Il est essentiel de mettre de l’avant des politiques climatiques rentables pour la prospérité à long terme de la population. Dans le contexte du pétrole et du gaz canadiens, l’élaboration de politiques qui diminuent les coûts au minimum et mènent à une réduction des émissions transformationnelle peut simplifier la transition lorsque la demande mondiale en énergie change.

Objectif no 3 : La concurrentialité

Une bonne politique climatique devrait renforcer la capacité des secteurs à attirer des investissements en harmonie avec le climat pour encourager la croissance économique, les emplois et le bien-être de la population canadienne. En ce qui a trait au secteur pétrolier et gazier, il y a deux côtés à la médaille de la concurrentialité.

D’un côté, si les politiques climatiques nationales restreignent la production plutôt que les émissions de pétrole et de gaz, l’écart de demande ainsi créé serait comblé par l’offre des autres pays tant que la demande mondiale persiste, ce qui mènerait à ce que les économistes appellent la « délocalisation des émissions ». Le résultat net est le pire des deux mondes : un gros coup potentiel à l’équilibre commercial du Canada – en 2022, le pétrole et le gaz représentaient 30 % des exportations du pays – avec des retombées négligeables sur les émissions mondiales. Ces réalités mondiales viennent appuyer la logique du système de tarification fondé sur le rendement du Canada, un type de système de tarification du carbone adapté aux grands émetteurs qui maintient les mesures incitatives de réduction tout en protégeant les producteurs canadiens de la pression excessive de la concurrence.

De l’autre côté, une transition mondiale vers la carboneutralité menace aussi la concurrentialité du pétrole et du gaz canadiens, mais de manière différente. De nouveaux scénarios de l’Agence internationale de l’énergie, de BP et de la Régie de l’énergie du Canada montrent que, dans un monde où le climat est pris au sérieux, la demande mondiale en pétrole reste constante pendant les cinq prochaines années, pour ensuite diminuer, potentiellement rapidement. Même dans le scénario de la Régie, dans lequel le reste du monde progresse plus lentement vers la carboneutralité, la production pétrolière canadienne baisse de 22 % et la production gazière de 37 %. Très rapidement, les politiques externes comme les normes sur les carburants à faible teneur en carbone ou des mesures frontalières pourraient mener à ce que seuls les carburants canadiens produits de manière plus sobre en carbone puissent être concurrentiels sur les marchés internationaux.

Une réalité importante pour la politique climatique canadienne est ainsi mise en lumière : les émissions de combustion associées au pétrole et au gaz canadiens exportés (c.-à-d. les émissions de portée 3, dans le jargon) n’ébranlent pas les cibles climatiques du Canada, car elles sont comptabilisées pour les autres pays où les carburants sont utilisés. Cependant, à mesure que la demande mondiale en combustible fossile diminue, l’incidence des émissions de combustion sur le prix de référence du pétrole, sur la concurrentialité à long terme du secteur pétrolier et gazier du Canada et sur l’équilibre commercial du pays gagne en importance. L’Inflation Reduction Act des États-Unis est un bon exemple illustrant la manière dont le risque d’une telle transition pourrait se manifester, comme on s’attend à ce que ce projet de loi stratégique emblématique pour le climat et le secteur accélère l’abandon des combustibles fossiles dans le marché d’exportation principal du Canada.

La concurrentialité n’est pas seulement un enjeu à court terme. Une bonne politique climatique doit aussi prendre en compte la manière dont les régions peuvent attirer et maintenir les investissements tout au long de la transition. Au fil du temps, le secteur pétrolier et gazier pourrait se transformer et offrir des biens et services – ainsi des emplois et des revenus – qui auraient leur place dans une économie carboneutre.

Objectif no 4 : L’équité régionale

L’approche actuelle du Canada en matière de politiques climatiques est à peu près conforme aux trois objectifs mentionnés jusqu’à présent. Une tarification du carbone à l’échelle de l’économie encourage la réduction des émissions à moindre coût dans tous les secteurs. Grâce à une approche de tarification du carbone axée sur les résultats – pour des secteurs fortement émetteurs, mais dont le prix est aussi négocié sur les marchés internationaux, comme le pétrole et le gaz –, le Canada est concurrentiel à l’international et évite les enjeux de délocalisation des émissions mentionnés plus haut. La réglementation du méthane pourrait réduire à moindre coût les émissions auxquelles il est difficile d’attribuer une valeur. Toutes choses étant égales par ailleurs, le resserrement de ces politiques, surtout celui de la tarification du carbone, serait une manière rentable de réduire encore davantage les émissions tout en protégeant la concurrentialité.

Les objectifs d’une bonne politique ne s’arrêtent pas là. Bien que ce soit le plus difficile à mesurer et à mettre en action, un quatrième objectif est tout aussi important : l’équité régionale.

La question de la répartition des efforts pour atteindre la carboneutralité nationale entre les provinces et territoires est particulièrement épineuse, mais il s’agit, selon nous, de la dimension la plus importante pour faire avancer les politiques climatiques au Canada. Les compétences en environnement sont partagées par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ce qui fait de l’équité régionale un enjeu complexe et incontournable.

Il existe plus d’une manière d’aborder la répartition équitable des efforts au sein des secteurs et des régions. À l’avenir, faudrait-il mesurer l’équité régionale en fonction des réductions d’émissions? Des réductions d’émissions cumulatives au fil du temps? Des améliorations sur le plan de l’intensité des émissions? Des émissions relatives au point de référence pour une année donnée? Des coûts de réduction? L’enjeu sous-jacent de ces différentes définitions, c’est l’absence de méthode objective et juste pour mesurer l’équité. Une discussion claire sur les compromis peut toutefois contribuer à faire avancer les négociations.

Dans les dernières années, l’approche en matière de politiques climatiques du Canada a réussi, dans une certaine mesure, à contourner cette question. Un prix du carbone établi pour l’ensemble de l’économie stimule une réduction des émissions rentable, mais qui ne tient pas compte du secteur ou de la région. Les régions où ces mesures sont plus rentables peuvent en faire plus. En d’autres mots, les politiques canadiennes se sont concentrées sur le traitement équitable des secteurs et régions.

Avec le Canada qui pousse pour réduire davantage ses émissions, toutefois, cet équilibre ne tient plus.

Le processus de législation de la responsabilisation en matière de carboneutralité du Canada, répondant à un besoin, suit de plus en plus le progrès secteur par secteur, et d’autres pays font de même. Les émissions par secteur sont réparties de manière asymétrique entre les provinces en raison des différences géographiques et géologiques, mais aussi des choix historiques et du développement économique. Des provinces comme l’Alberta et la Saskatchewan jugent injuste la perspective d’une politique – comme le plafond proposé pour les émissions – plus stricte pour le secteur pétrogazier que pour les autres secteurs. Il est important de noter que ces préoccupations concernent autant les coûts que l’ampleur des réductions d’émissions exigées.

L’équité peut aussi devenir une lame à double tranchant. À mesure que le Canada trace des trajectoires vers la carboneutralité, il exige une réduction des émissions de plus en plus importante. En augmentant le prix du carbone comme prévu, soit en le faisant passer à 170 $ par tonne d’ici 2030, il pourrait combler les lacunes et stimuler une plus grande réduction des émissions dans l’ensemble de l’économie. Or, le fait de parvenir aux réductions exigées par l’établissement d’un prix du carbone commun pour toute l’économie exacerbe les enjeux de répartition dans les régions et secteurs.

Les émissions associées au pétrole et au gaz pourraient bien continuer d’augmenter, comme elles le font considérablement depuis 2005, à cause des coûts élevés de réduction pour le secteur. Ainsi, si le Canada garde le cap vers son objectif, les autres secteurs se verraient contraints de prendre des mesures plus draconiennes, puisqu’ils auraient droit à une moins grande part d’émissions. En parallèle, les retombées économiques de ces activités polluantes – qui sont considérables à l’échelle locale – sont concentrées en Colombie-Britannique, en Alberta, en Saskatchewan et à Terre-Neuve-et-Labrador.

Les tendances d’émissions historiques ont aussi des conséquences sur l’équité régionale perçue. Les actions passées visant à réduire les émissions sont négligeables pour la rentabilité de la réduction des émissions pour l’avenir; ce sont des coûts irrécupérables. Toutefois, ce ne sont pas tous les secteurs qui ont pris les mêmes mesures; certaines régions ont contribué plus que d’autres aux réductions passées.

Enfin, en ce qui a trait à l’équité régionale, on doit considérer non seulement la répartition des réductions, mais aussi celle des coûts de ces réductions. Comme nous le verrons plus bas, les politiques peuvent répartir les coûts de la réduction d’émissions de plusieurs manières. Les subventions fédérales, par exemple, font payer les contribuables canadiens.

Une politique jugée injuste suscite de l’opposition et a moins de chance de perdurer. Oui, les différentes approches pour mesurer l’équité peuvent être controversées, mais le fait d’ignorer l’équité ne fera qu’exacerber ces problèmes en fin de compte. En tenant explicitement compte de l’équité régionale, on ouvre la porte à des politiques climatiques durables et efficaces au Canada.

Quatre politiques importantes pour le secteur pétrolier et gazier

Quatre politiques peuvent, ensemble, équilibrer les tensions et les compromis liés aux quatre objectifs, soit la réduction des émissions, la rentabilité, la concurrentialité et l’équité régionale. Elles exigent elles aussi des compromis, mais dans l’ensemble, abordent les différents enjeux soulevés par chacune des politiques.

Politique no 1 : Des règlements stricts sur le méthane pour la production pétrolière et gazière en amont

Commençons avec la politique la plus accessible pour le secteur. Le gouvernement fédéral a présentement dans ses cartons de nouveaux projets de règlements pour obliger les sociétés pétrolières et gazières à prendre des mesures pour réduire radicalement les fuites et le torchage de méthane dans l’atmosphère. Selon ces règlements, les producteurs de gaz et de pétrole devront réduire leurs émissions de méthane de 75 % d’ici 2030. Il est à noter que le gouvernement de l’Alberta a suggéré qu’il faudrait plutôt une réduction de près de 80 %, et le gouvernement de la Colombie-Britannique désire réduire presque complètement ses émissions de méthane d’ici 2035; deux cibles jugées atteignables et peu coûteuses.

Le gouvernement fédéral a de multiples raisons d’aller de l’avant avec ses règlements sans tarder.

Sur le plan environnemental, il est très important de réduire le méthane, car il s’agit d’un GES puissant. Il est crucial de contenir ces émissions, car elles sont pour l’instant considérablement sous-estimées par le secteur pétrolier et gazier : le problème est plus grand que ce que le Rapport d’inventaire national laisse entendre.

Les réductions de méthane sont aussi peu coûteuses, car l’élimination des fuites et les solutions au torchage non urgent permettent la vente de gaz qui autrement serait gaspillé. Comme de nombreuses activités et technologies de réduction des fuites de méthane fugitives sont abordables, les règlements qui exigent des mesures régulières de surveillance et de réduction des fuites de méthane sont une solution rentable et comblent une lacune importante. Une analyse de Dunsky Énergie + Climat va dans le même sens : l’objectif de réduction de 75 % du gouvernement pourrait coûter en moyenne l’équivalent de 11 $ par tonne d’éq. CO₂. Une nouvelle analyse de l’Institut climatique montre qu’en suivant simplement les règlements de réduction du méthane prévus, on peut atteindre le tiers des réductions nécessaires pour mettre le secteur pétrolier et gazier sur le droit chemin vers les objectifs de carboneutralité du Canada. De plus, le fait de mettre plus d’efforts sur la réduction du méthane entraîne une diminution des coûts de la réduction.

Il est aussi logique de s’attaquer au méthane pour la concurrentialité à long terme du secteur. Comme la demande mondiale en gaz baisse, à cause du progrès international pour réduire les émissions, le secteur pétrolier et gazier canadien pourrait se réorienter, notamment vers la production d’hydrogène bleu ou d’asphalte. Toutefois, ces occasions ne sont conformes à l’objectif de carboneutralité que si les sociétés éliminent leurs émissions de méthane en amont. Même à court terme, les États-Unis visent aussi de grandes réductions dans leurs émissions de méthane, équilibrant le marché pour les sociétés canadiennes.

Il demeure que l’efficacité absolue des règlements canadiens en matière de méthane reposera sur des éléments d’équité régionale. Il est essentiel pour l’équité perçue de la politique, et ainsi pour sa pérennité, d’établir une tarification cohérente entre les provinces et les régions. Alors que des provinces comme l’Alberta et la Colombie-Britannique poussent pour avoir une norme plus stricte que l’approche fédérale proposée, il semble possible d’atteindre une répartition équitable. Et comme les règlements demandent aux sociétés pétrolières et gazières de prendre des mesures à faibles coûts pour réduire leurs propres émissions, les autres aspects d’iniquités régionales, réels et perçus, sont réduits au minimum. Cependant, nous le verrons sous peu : ce n’est pas le cas des subventions fédérales.

Politique no 2 : Un appui politique ciblé et temporaire pour le captage et le stockage du CO₂

Selon les options qui s’offrent aux producteurs pétroliers et gaziers pour réduire leurs émissions, le captage et le stockage du CO₂ (CSC) seraient parmi les meilleures pour mettre le secteur sur la voie de la carboneutralité (avec la réduction du méthane). Le déploiement du CSC est une façon de réduire substantiellement l’intensité carbonique de la production pétrolière et gazière dans un contexte où la demande persiste sur les marchés internationaux. Ce pourrait être la clé de la concurrentialité du secteur canadien au « milieu de la transition » (c.-à-d., quand la demande internationale persiste, mais que les émissions sont de plus en plus importantes).

Cela dit, le déploiement de technologies de CSC, à une échelle suffisante pour réduire substantiellement les émissions, nécessite des investissements sans précédent. Et pour le moment, les montants déboursés sont insuffisants, malgré la tarification du carbone.

Un appui politique peut mobiliser des investissements privés d’entreprises pétrolières et gazières pour le déploiement de technologies de CSC dans leurs installations. Le gouvernement fédéral a proposé un crédit d’impôt à l’investissement pour le CSC, mais les sociétés pétrolières et gazières en veulent plus, notamment des contrats sur différence appliqués au carbone,qui garantiraient la valeur des crédits sur les marchés de tarification du carbone existants (voir l’explication sur ces contrats de l’Institut climatique du Canada).

En mettant sur place ces deux mesures, il est possible de bâtir des projets de CSC à grande échelle avant 2030. Une analyse récente du Pembina Institute et de l’Institut climatique, par exemple, montre que c’est seulement en combinant les contrats sur différence appliqués au carbone aux crédits d’impôt proposés que le déploiement du CSC aux installations de sables bitumineux existantes devient économiquement viable. Elle prouve également qu’aucun incitatif supplémentaire – au-delà des mesures déjà annoncées – n’est nécessaire pour que ces projets dépassent le taux de rendement minimal, surtout si les contrats sur différence rajoutent de la certitude quant à la tarification du carbone.

La combinaison de ces politiques permet de combler d’importants écarts sur le marché, ce qui signifie que le soutien du public apporté aux infrastructures de CSC peut avoir des avantages sociaux qui justifient les coûts.

L’incertitude politique entourant le CSC est un grand obstacle auquel le secteur pétrolier et gazier doit faire face en misant sur cette technologie. Les contrats sur différence appliqués au carbone réduisent cette incertitude en garantissant que les prix du carbone (ou le cours des crédits) augmenteront en fonction de l’échéancier établi par les gouvernements. Ces contrats donnent l’assurance aux producteurs pétroliers et gaziers que les prochains gouvernements ne changeront pas leurs politiques et ne nuiront pas à leurs investissements dans une optique de carboneutralité. Ils sont aussi bien moins coûteux que le financement direct, car des fonds sont seulement attribués à condition qu’un resserrement ultérieur des mesures ne se passe pas comme prévu.

Sans cette combinaison de crédits d’impôt et de contrats sur différence appliqués au carbone, les entreprises privées risquent d’investir trop peu dans le CSC. Conscientes qu’il est peu probable qu’elles obtiennent tous les bénéfices des innovations potentielles, elles investissent moins en recherche et développement que ce qu’on aurait souhaité du point de vue social. Leur expérience pourrait les mener à des apprentissages qui rendent le CSC plus efficace et moins coûteux, mais ce sont d’autres entreprises qui peuvent et vont tirer profit de ces innovations. Cette situation pourrait paver la voie au développement de l’hydrogène bleu ou du secteur émergent basé sur la captation atmosphérique directe et les technologies qui éliminent le CO₂ de l’atmosphère pour toujours, technologies que le GIEC juge maintenant nécessaires pour limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C. Autrement dit, les subventions pour le CSC seraient rentables pour la société, même au-delà la demande internationale en pétrole et en gaz qui s’annonce.

Cette combinaison de mesures – crédits d’impôt incitatifs et d’atténuation des risques par les contrats sur différence – peut donc contribuer à mobiliser les investissements et l’expertise dans le secteur afin de réduire les émissions ailleurs dans l’économie. Ces avantages perdureraient bien longtemps après la baisse de demande mondiale en pétrole et en gaz : à mesure que le monde accélère sa transition, de meilleures technologies de CSC moins coûteuses offriront un avantage compétitif pour le ciment, l’acier et l’engrais canadiens dans un marché international qui comptabilise explicitement les émissions.

Ces avantages sociaux plus larges justifient également le soutien fédéral et provincial ciblé pour le développement des infrastructures de CSC, comme les pipelines de CO₂ et les installations de stockage. L’appui du public pour un réseau d’infrastructures de CSC pourrait permettre à ces secteurs difficiles à décarboner, comme le ciment, l’acier et les produits chimiques, de directement tirer parti des mêmes infrastructures que le secteur pétrolier et gazier. Cependant, parce que la construction de ce type d’infrastructure nécessite beaucoup de capital, et parce qu’il est difficile pour une entreprise de profiter pleinement des avantages de l’investissement, l’appui politique permettrait d’attirer des investissements privés et de construire ces projets. Dans ce cas-ci, le financement public (prêts, garanties, assurances) pourrait faire bouger les choses.

Mais ces appuis politiques viennent aussi avec leur lot d’enjeux et de pièges.

Premièrement, il est très facile de subventionner cette technologie à outrance. L’analyse de l’Institut climatique sur les entrées de sorties de fonds portant sur l’ajout de dispositifs de CSC dans des installations de sables bitumineux montre que, avec la combinaison d’incitatifs de stratégies gouvernementales existantes et proposées, les exploitants de sables bitumineux peuvent avoir un bon taux de rendement du capital investi. À un certain point, ces appuis deviennent moins une question de partage des risques avec le secteur et concernent davantage la privatisation des avantages et la socialisation des risques. Les fonds publics ont un coût de renonciation; si on les dépense inutilement, on mine la rentabilité de la stratégie.

Deuxièmement, l’appui public direct – qu’il soit par des subventions directes ou qu’il soit plus indirect comme le financement public – vient avec des coûts de renonciation substantiels. Contrairement à d’autres secteurs importants de l’économie canadienne où on s’attend à une stabilisation ou à une augmentation de la demande au fil de la transition (p. ex., énergies renouvelables, hydrogène sobre en carbone, voitures électriques, batteries, et autres biens industriels comme l’acier et le ciment), la demande en pétrole et en gaz devrait diminuer. Et les budgets gouvernementaux ont leurs limites; un dollar dépensé pour la réduction d’émissions du secteur pétrolier et gazier est un dollar de moins pour un secteur à grand potentiel de croissance. Plus vite le reste du monde effectue le virage vers la carboneutralité, plus grands sont les risques que les installations de CSC pour les projets pétroliers et gaziers deviennent non rentables. Par conséquent, les projets de CSC rattachés à la production pétrolière et gazière risquent d’être un gaspillage de fonds publics.

Troisièmement, les subventions pour cette technologie risquent aussi faire augmenter les émissions. Il n’est pas facile d’isoler les investissements en CSC pour la production pétrolière et gazière. En offrant du financement public à un projet de CSC, on pourrait rendre du capital privé accessible pour le développement ou la création de projets qui ne font aucun effort de réduction d’émissions. En d’autres mots, si les fonds publics cette technologie finissent par attirer des investissements en production de combustibles fossiles de manière plus générale, il y a un risque d’engendrer plus d’émissions à long terme, autant au Canada qu’à l’international. Compte tenu des plans de croissance et d’expansion du secteur pétrolier et gazier, ce risque est non négligeable. Pour réduire les risques, la nouvelle taxonomie des investissements climatiques proposée par le Conseil d’action en matière de finance durable du Canada (décrite plus bas) pourrait offrir des critères clairs pour nous aider à déterminer si les investissements ou les projets de CSC sont réellement conformes aux trajectoires de carboneutralité.

Quatrièmement, les subventions fédérales pour le CSC soulèvent des questionnements sur l’équité régionale. Les subventions pour le CSC sont financées par les contribuables canadiens, mais visent des mesures précises dans des régions précises. On peut voir cela comme un enjeu d’équité. Toutefois, si l’on embrasse une perspective plus large, ce l’est moins : en effet, le gouvernement fédéral offre aussi d’autres subventions à des secteurs comme les batteries et les constructeurs automobiles, situés pour la plupart dans le centre de l’Ontario, ce qui en soi constitue également un enjeu d’équité.

Ces enjeux soulignent l’importance d’une conception attentive du financement public pour le CSC, conformément au cadre récemment proposé par l’Institut climatique et l’Institut de recherche en politiques publiques. Comme l’illustre la figure ci-dessous, ce cadre recommande d’utiliser le soutien gouvernemental pour des projets qui ont plus de chances de survivre au déclin de la demande mondiale (c.-à-d. ceux avec des coûts de production moins élevés et des émissions plus faibles). Cela signifie aussi qu’il faut choisir avec soin les leviers d’intervention qui réduisent l’exposition générale au risque de transition pour les investissements publics.

Cette figure montre que les gouvernements devraient tenir compte des risques du projet et des politiques lorsqu'ils misent sur la réduction des émissions du pétrole et du gaz.

Politique no 3 : Un plafond d’émissions pour les producteurs pétroliers et gaziers

Voilà qui nous ramène au plafond proposé pour les émissions associées au pétrole et au gaz du gouvernement fédéral.

Du point de vue des émissions, l’attrait d’un plafond est simple : le secteur pétrolier et gazier du Canada demeure la plus grande source de GES du pays. C’est aussi l’un des seuls secteurs dont les émissions ont augmenté depuis 2005, augmentation qui n’est pas près d’arrêter. Les solutions sobres en carbone ne sont pas encore déployées à grande échelle dans le secteur pétrolier et gazier, alors qu’elles le sont dans les autres secteurs, et de récentes annonces de la part d’entreprises montrent que le secteur renonce à ses engagements en matière d’investissements pour réduire ses émissions.

Un plafond pour les émissions encadrerait efficacement les activités du secteur pétrolier et gazier et pourrait imposer une trajectoire de décarbonisation conforme aux cibles de 2035 et de 2050 du gouvernement. Une telle mesure peut également établir un incitatif réglementaire assez fort pour que le secteur respecte ses propres engagements de carboneutralité. Pour ces mêmes raisons, la Colombie-Britannique examine la possibilité d’imposer au secteur son propre plafond, en partie pour veiller à ce que les nouveaux projets de gaz liquéfié ne compromettent pas les cibles climatiques de la province.

De plus, un plafond fédéral pour les émissions remédierait à certains effets collatéraux négatifs pour l’environnement que pourraient avoir ces subventions : le risque que le financement public fasse augmenter les émissions du secteur serait réduit, et les émissions totales seraient limitées, empêchant les sociétés pétrolières et gazières de compenser les émissions de projets utilisant le CSC (financés par les subventions) tout en augmentant la production sans dispositif d’atténuation dans d’autres projets. Le plafond ferait également porter une partie des risques technologiques aux producteurs pétroliers et gaziers, dans l’éventualité où le CSC se révélerait non viable pour la réduction des émissions de GES à grande échelle. Il forcerait le secteur à respecter ses engagements de carboneutralité d’ici 2050.

Toutefois, les objectifs climatiques du Canada ne sont pas établis par secteur. Un plafond mènerait probablement à une hausse du prix du carbone dans le secteur pétrolier et gazier par rapport aux autres secteurs; par conséquent, la réduction des émissions serait en général plus coûteuse que si l’on haussait cette tarification à l’échelle de l’économie. La solution de rechange n’est cependant pas sans écueils : comme nous l’avons expliqué, il est peu probable que l’augmentation du prix du carbone à l’échelle de l’économie (au-delà de 170 $ par tonne) se traduise par des réductions d’émissions transformatrices dans le secteur pétrogazier, ce qui suscite des préoccupations importantes concernant l’équité pour les autres secteurs qui font déjà le gros du travail.

Le fait que le plafond s’applique aux émissions – et non à la production – aide à protéger la concurrentialité du secteur, puisque cela donne de la latitude aux sociétés quant à leur manière de se conformer; elles peuvent notamment opter pour la réduction directe comme le CSC ou l’électrification, ou par l’achat de crédits sur le marché. Avec ce plafond, les sociétés les plus abordables et moins polluantes auront un avantage concurrentiel. Par ailleurs, si l’on combine un plafond pour les émissions et le financement public pour le CSC, on répartit plus équitablement les coûts des émissions entre les entreprises et le public.

D’un point de vue équitable, un plafond pour les émissions du secteur pétrolier et gazier a des avantages supplémentaires : le secteur – et les régions économiquement liées – devra obligatoirement contribuer aux réductions dans une optique de carboneutralité et respecter les engagements qu’il a pris selon un échéancier conforme aux objectifs du Canada.

Oui, cette politique ne vient pas sans compromis. Un plafond ambitieux imposerait fort probablement un prix du carbone élevé pour le secteur pétrolier et gazier, ce qui rendrait les réductions d’émissions plus coûteuses. Toutefois, les avantages d’un ensemble de politiques équitables peuvent justifier ces prix élevés. Parallèlement, le financement public enlève une partie du fardeau des coûts que le secteur doit respecter.

Un dernier mot sur le plafond sur les émissions : la baisse du taux de capitalisation – c.-à-d. la sévérité du plafond – sème encore la discorde. Le secteur s’inquiète de la vitesse à laquelle il est possible de mobiliser des projets de CSC, ce qui comprend notamment l’infrastructure nécessaire au transport et à l’entreposage sécuritaire de quantités inégalées de dioxyde de carbone. Cependant, en donnant trop de souplesse quant à l’échéance des grandes réductions d’émission, on risque de donner l’impression (possiblement juste) que les sociétés pétrolières et gazières retarderont des investissements sérieux en espérant que les futurs gouvernements assoupliront leurs ambitions stratégiques au lieu de les rendre plus strictes. Il convient d’aborder les coûts et les échéances en tenant compte de débats similaires précédents sur la conformité à des règlements environnementaux où les coûts ont été généralement beaucoup plus bas que les estimations du secteur.

Politique no 4 : Une taxonomie de la transition appuyée par le gouvernement

Les sociétés de combustibles fossiles et leurs investisseurs commencent à mesurer les risques de la transition d’une demande mondiale à la baisse. Mais les informations sur le risque de la transition pour le secteur ne sont pas normalisées dans les marchés financiers, et le risque d’écoblanchiment (c.-à-d. que les sociétés investissent plus dans le marketing et les communications que dans la réduction des émissions) est répandu. Peut-être que, sans surprise, les sociétés pétrolières et gazières ont tendance à planifier autour de scénarios de marché mondial qui n’atteignent pas la carboneutralité en essayant d’attirer du capital, plutôt que de scénarios qui prévoient une baisse importante des émissions et de la demande mondiales.

En adoptant formellement la taxonomie des investissements climatiques proposée par le Conseil d’action en matière de finance durable, le gouvernement fédéral pourrait résoudre le problème d’information. À l’instar des autres taxonomies, qui codifient et identifient les éléments individuels d’un système complexe (p. ex. en biologie), celle de l’investissement climatique se voudrait un cadre normalisé pour aider les marchés financiers à évaluer si leurs projets et investissements concordent effectivement ou non avec les objectifs climatiques du Canada. Des intervenants importants du système de réglementation financière canadien, comme le Bureau du surintendant des institutions financières, la Banque du Canada, des autorités provinciales de réglementation de la sécurité, entre autres, suivent déjà la question. Il ne reste plus qu’à ce que le gouvernement fédéral soutienne officiellement la création d’un nouveau Conseil de la taxonomie et gardien, comme le gouvernement de l’Australie l’a fait cette année.

En améliorant l’information accessible aux investisseurs et aux marchés financiers, une taxonomie canadienne pourrait attirer les capitaux privés dans les activités de réduction des émissions du secteur pétrolier et gazier véritablement en phase avec les engagements climatiques du Canada, ce qui serait avantageux pour la concurrentialité. L’équité et la rentabilité de l’ensemble général seraient par le fait même améliorées. Plus les fonds privés subventionnent les projets de réduction des émissions, moins la nécessité de fonds publics pour la concrétisation de projets est grande.

En d’autres mots, la taxonomie s’ajoute aux subventions pour le CSC et offre un cadre solide pour l’évaluation d’autres types de financement public pour les combustibles fossiles. À long terme, le fait de rendre d’autres éléments centraux de l’infrastructure d’investissement obligatoire, comme la divulgation sur le climat, l’établissement d’une cible de carboneutralité et les plans de transition peuvent améliorer davantage l’information offerte aux marchés financiers et libérer de l’investissement indispensable.

Certains ont dit craindre que la taxonomie sur la transition ne réduise pas vraiment les émissions du secteur pétrolier et gazier. Toutefois, conjuguée à un plafond sur les émissions, elle atténue ces risques : le plafond force le secteur à réduire ses émissions et la taxonomie attire le capital nécessaire à la réduction des émissions du secteur le plus difficile à décarboner au Canada.

Aborder explicitement l’équité régionale favorise la durabilité des politiques climatiques canadiennes

Au début de cet article, nous avons posé une question fondamentale : combien de capital – politique comme financier – les gouvernements fédéral et provinciaux sont-ils prêts à dépenser pour la décarbonisation d’un secteur appelé à se transformer sur les marchés internationaux? Notre réponse : une bonne quantité des deux.

Plus grand émetteur en pleine croissance du Canada – et, à court terme, moteur économique du commerce et de la croissance – le secteur pétrolier et gazier a immédiatement besoin de solutions stratégiques pour réduire ses émissions à court terme et se positionner sur la voie du succès à long terme. Mais une bonne politique doit résister à l’épreuve du temps, et ce sont celles qui récoltent une vaste adhésion qui ont plus de chance d’y arriver. Pour ce faire, il faut prendre en compte l’équité explicitement.

Prendre l’équité régionale au sérieux, ce n’est pas d’ignorer les cibles d’émissions, les coûts ou les implications pour la concurrentialité du secteur. Oui, le Canada a besoin de politiques pour résoudre efficacement les défaillances du marché (p. ex., la tarification du carbone, la réglementation sur le méthane, des informations normalisées). En ajoutant la perspective de l’équité, on jette toutefois un nouvel éclairage les problèmes que les solutions concernant les émissions et l’investissement dans le secteur pétrolier et gazier canadien.

Ultimement, les quatre politiques soulignées dans cet article sont complémentaires et s’attaquent directement aux objectifs centraux d’une bonne politique climatique canadienne. Chaque élément de notre proposition apporte des solutions à des compromis d’autres éléments :

  • Le resserrement des règles sur les émissions de méthane peut entraîner une réduction des émissions à moindre coût et permettre environ le tiers de la réduction nécessaire pour que le secteur atteigne les cibles de 2030, relâchant un peu la pression sur le plafond sur les émissions.
  • Un plafond sur les émissions associées au pétrole et au gaz permet l’atteinte des objectifs climatiques pour 2030 et 2050 du Canada, même si le prix du carbone est plus élevé que pour les autres secteurs. Il permet d’éviter que les autres politiques compromettent l’atteinte des cibles d’émissions et garde le secteur – et les régions où il exerce ses activités – sur le chemin de la carboneutralité.
  • Un soutien financier public pour des technologies comme le CSC peut aider le secteur à respecter le plafond, répondant ainsi aux préoccupations d’équité par rapport au prix du carbone plus élevé. Il aurait également des avantages potentiels pour les fonds publics, et ce, même dans un contexte de décroissance de la demande internationale, en appuyant les infrastructures de CSC que les autres secteurs peuvent aussi utiliser (en tirant profit des investissements privés pour le secteur).
  • Une taxonomie des investissements climatiques appuyée par le gouvernement peut aider le secteur à amasser du capital privé pour la transition afin d’injecter du financement dans de nouveaux investissements respectant le plafond pour les émissions et la réglementation sur le méthane. Cette mesure serait bénéfique pour une concurrentialité sobre en carbone, mais aussi pour une transition vers la carboneutralité rentable.

Ensemble, ces quatre politiques sont plus grandes que la somme de leurs parties et veillent à ce que le secteur pétrolier et gazier contribue à la transition du Canada vers l’énergie propre. Cet ensemble de politiques serait juste pour les provinces productrices de combustibles fossiles, le gouvernement fédéral, le secteur et le reste du Canada. Il pourrait bien s’agir du portail d’entrée d’un chemin crédible et durable vers la carboneutralité pour les années à venir.

Comment assurer la réussite du Fonds de croissance du Canada

Le budget fédéral de 2023 communique une nouvelle importante à l’égard du Fonds de croissance du Canada, la « banque verte » récemment créée pour catalyser les investissements privés dans l’économie verte du Canada. L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public (Investissements PSP), une société d’État fédérale, gérera les actifs du Fonds de croissance afin de remplir son mandat, qui est d’attirer des capitaux privés pour investir dans l’économie verte du Canada.

C’est une bonne nouvelle qui favorise le démarrage rapide du Fonds de croissance. Investissements PSP dispose déjà d’une expertise et de ressources, et entretient une relation indépendante avec le gouvernement fédéral.

Mais voici le défi : pour réussir, le Fonds de croissance du Canada ne peut pas cibler seulement les rendements privés. Son objectif est d’investir dans des projets dans lesquels le marché seul n’investira pas. Sa mission consistera à trouver des projets qui n’offrent pas de rendement privé à l’heure actuelle, mais qui procureront des avantages plus importants et plus vastes à la société en débloquant des investissements privés supplémentaires. Il s’agit d’une fonction importante, mais qui se distingue de celle à laquelle Investissements PSP est habitué, et elle va probablement à l’encontre de l’instinct de ses stratèges en matière d’investissement.

Nous analysons les principales différences entre les fonctions du Fonds de croissance du Canada et celles d’Investissements PSP et nous en examinons les répercussions sur leurs stratégies d’investissement respectives. Nous abordons également trois moyens de contribuer à la réussite de la relation entre les deux organismes et de permettre au Fonds de croissance du Canada d’atteindre son objectif.

Le Fonds de croissance du Canada et Investissements PSP ont des responsabilités et des objectifs distincts

Organisme créé en 2000, Investissements PSP est l’un des plus importants gestionnaires de fonds pour des régimes de pension au Canada, avec 230,5 milliards de dollars d’actifs sous gestion. Investissements PSP a pour mandat de gérer ces actifs dans l’intérêt des contributeurs et des bénéficiaires. Il a pour objectif « de placer ses actifs en vue de générer un rendement maximal, tout en évitant les risques de perte indus » et en tenant compte des politiques et exigences des régimes de pension concernés.

De son côté, le Fonds de croissance du Canada a été créé à la fin de 2022 et doté de 15 milliards de dollars provenant du budget fédéral. Son objectif est de faire « des investissements qui catalyseront d’importants investissements du secteur privé dans des entreprises et des projets canadiens pour aider à transformer et à faire croître l’économie canadienne à grande vitesse et à grande échelle sur la voie de la carboneutralité ». Le Fonds a été créé pour soutenir les objectifs de la politique économique et climatique, notamment la réduction des émissions et le bien-être économique futur du Canada. Doté de fonds publics et mis en place pour favoriser des objectifs de politique publique, il est responsable au bout du compte envers la population canadienne.

Ces fonctions distinctes signifient qu’il existe des différences en matière de stratégies d’investissement et de critères de décision (voir le tableau 1).

Le Fonds de croissance du Canada utilisera des outils de financement concessionnels qui permettront d’attirer des investisseurs du secteur privé pour lancer des projets de croissance propre dont la rentabilité économique ne présente pas d’attrait pour les investisseurs traditionnels (y compris Investissements PSP). Les projets de croissance propre sont souvent peu rentables pour les investisseurs privés, car ils reposent sur des technologies novatrices à risque élevé, qu’ils exigent d’importants investissements de capitaux initiaux et que leur horizon de rentabilité est lointain. Ces projets peuvent néanmoins générer des avantages considérables pour la société canadienne, en favorisant la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, en créant des emplois et en permettant aux entreprises, du même secteur ou d’autres, de tirer profit des retombées d’apprentissage. Mais les investisseurs privés ne sont pas en mesure de tirer parti de ces avantages qui profitent à la société dans son ensemble. L’objectif du Fonds de croissance est d’intervenir en réduisant suffisamment les risques des investisseurs privés pour rendre ces projets de croissance propre acceptables et procurer ainsi des avantages pour la société canadienne. Autrement dit, le fait d’assumer des risques plus élevés que les investisseurs traditionnels doit faire partie de la stratégie d’investissement du Fonds et est nécessaire à la réalisation de son objectif. Parallèlement, le Fonds de croissance du Canada cherche également à recouvrer son capital pour l’ensemble de son portefeuille d’investissement (donc pas nécessairement pour chaque projet individuel) et à recycler son capital à long terme (c’est-à-dire pas immédiatement).

En revanche, Investissements PSP n’effectue pas d’investissements concessionnels. Il n’a pas pour mandat de tenir compte des avantages sociétaux dans ses décisions d’investissement, qui dépendent exclusivement de la rentabilité économique du projet, et des risques et rendements pour les investisseurs. Bien qu’Investissements PSP ait élaboré une stratégie climatique et se soit fixé des objectifs en vue de réorienter son portefeuille vers des actifs compatibles avec les objectifs de réduction des émissions du Canada, il n’a pas pour raison d’être de soutenir les objectifs climatiques du Canada. Tenir compte des risques liés au climat et à la transition s’inscrit simplement dans le cadre d’une gestion financière prudente visant à mieux servir les personnes envers lesquelles Investissements PSP doit rendre des comptes, à savoir les retraités actuels et futurs.

En résumé, le Fonds de croissance du Canada et Investissements PSP ont des mandats et des responsabilités qui se chevauchent, mais qui sont distincts (voir le tableau 1). Ces différences supposent des critères d’investissement différents, ou du moins une pondération différente des critères (par exemple, le rendement financier prévu d’un actif par rapport à son rôle anticipé dans la transformation de l’économie canadienne). Par conséquent, la gestion du Fonds de croissance du Canada devra adopter un état d’esprit différent (par exemple, un niveau différent de tolérance au risque) et une expertise différente (par exemple, en matière de politique climatique nationale et mondiale, de financement concessionnel, d’innovation technologique et de marchés des technologies à faibles émissions de carbone).

Le recoupement entre le rendement privé et le rendement social pourrait nuire à l’efficacité du Fonds de croissance du Canada

L’un des principaux risques que comporte cette nouvelle entente est que la fonction du Fonds de croissance du Canada soit érodée par la démarche habituelle d’Investissements PSP en matière de gestion de fonds.La mission du Fonds, qui est d’être axée sur les politiques, risque d’être confondue avec un souci du rendement privé, plutôt que social, que ce soit intentionnel ou non.

La bonne nouvelle est qu’il reste encore des détails importants à régler concernant la relation entre le Fonds de croissance du Canada et son nouvel organisme responsable, ainsi qu’entre le Fonds et le gouvernement fédéral. Et là sera l’occasion d’amoindrir les risques que nous avons décrits ici et d’assurer la réussite du Fonds.

Il y a trois moyens d’atténuer les risques liés à ces ententes :

  1. Le Fonds de croissance du Canada doit être doté d’une stratégie d’investissement claire et transparente.

Pour concrétiser la mission et l’objectif distincts du Fonds de croissance du Canada, il faut le doter d’une stratégie d’investissement explicite et transparente, qui comporte un ensemble de critères de rendement clairement établis et mesurables qui le distinguent des activités principales d’Investissements PSP.

La première lecture du projet de loi C-47 stipule qu’Investissements PSP « peut constituer une filiale dans le but de fournir au Fonds de croissance du Canada Inc., conformément à toute condition convenue par la filiale et le Fonds, des services de gestion de placements ». Le projet de loi propose également d’autres modifications à la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public qui exonèrent la filiale des principes, normes et procédures habituels d’Investissements PSP en matière de placements. Autrement dit, ce projet de loi propose une séparation claire entre les activités principales d’Investissements PSP et la gestion du Fonds de croissance du Canada, conformément à la présente recommandation.

La stratégie d’investissement du Fonds de croissance du Canada devrait être rédigée conjointement par des experts en politique et en finance, car le travail du Fonds doit concilier ces deux domaines. Les auteurs de la stratégie devront avoir une expertise en matière de politique climatique et de croissance propre, ainsi que dans le domaine financier.

Le Fonds de croissance du Canada doit viser les rendements sociaux en plus d’être financièrement rentable. Il doit financer des projets établis au Canada et qui sont avantageux pour la population canadienne. Ce n’est pas une mince tâche. Les marchés mondiaux de capitaux ne se concernent pas particulièrement des avantages localisés des investissements : l’argent va simplement là où les rendements financiers attendus sont les plus élevés.

Il est important que la stratégie du Fonds de croissance du Canada soit accessible au public. Pour renforcer la confiance du public dans le nouvel organisme, la transparence est de mise et elle établira le fondement qui tiendra le Fonds responsable de son rendement dans le cadre de son mandat.

En Australie, la Clean Energy Finance Corporation (CEFC), la plus grande banque verte du monde, est un exemple d’organisme guidé par le type de langage dont pourrait s’inspirer le Fonds de croissance du Canada dans sa stratégie d’investissement. La CEFC a pour objectif de contribuer à la fois à obtenir des résultats politiques et à transformer le secteur de l’énergie renouvelable en Australie. Tout comme le Fonds de croissance du Canada, le rôle de la CEFC est d’établir de nouveaux marchés en finançant des projets dans lesquels les marchés privés n’investissent pas. À l’instar du Fonds, la banque verte australienne investit au nom du gouvernement australien.

Le mandat d’investissement de la CEFC énonce expressément son double objectif. Le mandat établit un rendement de référence du portefeuille que la CEFC doit atteindre à moyen et long terme. Dans un même temps, le mandat stipule également qu’elle doit « tenir compte des externalités positives et des résultats des politiques publiques lorsqu’elle prend des décisions d’investissement et lorsqu’elle détermine l’envergure du financement concessionnel d’un investissement ». À titre d’exemple, le mandat d’investissement encourage fortement la CEFC à « accorder la priorité aux investissements qui soutiennent la fiabilité et la sécurité de l’approvisionnement en électricité ». Dans son rapport annuel, la CEFC doit rendre compte des résultats financiers et non financiers de tous ses investissements.

  1. Pour remplir l’objectif du Fonds, il faut réunir un ensemble diversifié d’expertises.

Le comité décisionnel et le personnel du Fonds de croissance du Canada devraient s’appuyer sur des expertises d’une variété de domaines, y compris la politique climatique nationale et mondiale, le fonctionnement des marchés du carbone au Canada, les outils de financement concessionnels, les voies de la transition vers la carboneutralité, les innovations technologiques et les marchés à faibles émissions de carbone. La consultation formelle d’experts politiques, de l’industrie, de la société civile et des gardiens du savoir autochtones permettrait à PSP d’intégrer des perspectives externes sur ces thèmes. Les décideurs doivent comprendre et savoir comment mettre en œuvre la fonction politique plus vaste du Fonds, en plus de la réalisation du rendement financier des projets. Les décideurs doivent comprendre et connaître comment investir dans des projets présentant des risques plus élevés et utilisant des technologies plus récentes que certains des placements habituels d’Investissements PSP.

De même, ils doivent comprendre le concept d’externalités et d’impacts locaux des projets et des investissements. Les meilleures décisions d’investissement du Fonds de croissance du Canada tiendront compte du potentiel d’un projet à produire des externalités positives pour la société canadienne. À titre d’exemple, les décideurs devraient être en mesure de répondre aux questions suivantes pour saisir pleinement les retombées du projet pour la société canadienne au-delà des considérations financières :

  • Où se situe la technologie sur la courbe d’apprentissage et quel est le potentiel de réduction des coûts de ce projet au fil du temps?
  • Comment le projet profite-t-il à la communauté locale, crée-t-il des possibilités d’emploi et de formation, et contribue-t-il au développement économique régional?
  • Comment le projet contribue-t-il à la réalisation des objectifs de réduction des émissions du Canada?

Pour en revenir à l’exemple de la CEFC en Australie, les décideurs en matière d’investissement doivent avoir une certaine connaissance des réseaux d’électricité pour être capables d’établir les incidences d’un projet donné sur la fiabilité et la sécurité de l’approvisionnement en électricité.

  1. Définir des responsabilités transparentes et différenciées pour les activités principales d’investissement PSP, le gouvernement fédéral et le public rendra le Fonds canadien de croissance plus efficace.

Le Fonds de croissance du Canada a besoin de mécanismes de responsabilité bien conçus pour gérer prudemment ses relations internes et externes.

En raison de son objectif précis, il est essentiel de protéger la séparation entre le Fonds de croissance du Canada et Investissements PSP, tout en gardant la communication suffisamment ouverte pour permettre au Fonds de bénéficier des connaissances spécialisées d’Investissements PSP en matière de placement.

La relation entre le Fonds et le gouvernement fédéral doit éviter à la fois, de la part du gouvernement, une ingérence dans les décisions d’investissement et, de la part du Fonds, un manque d’imputabilité. L’équilibre est délicat, mais des structures de responsabilité robustes peuvent servir de garde-fou efficace.

En ce qui concerne la relation entre le Fonds de croissance du Canada et le public, la transparence et la communication proactive seront déterminantes. À court terme, la publication d’une Déclaration sur les priorités et sur la responsabilité délivré par le Ministère des Finances pour le Fonds contribuerait à une plus grande clarté et transparence. De plus, en établissant une relation harmonieuse avec Investissements PSP et avec le gouvernement fédéral, le Fonds peut instaurer un climat de confiance auprès du grand public.

Conclusion

Comme c’est le cas pour tout investissement, pour que cette entente soit fructueuse, elle doit maximiser les rendements tout en équilibrant les risques. Le Fonds de croissance du Canada peut tirer parti de l’expertise et de la force institutionnelle d’Investissements PSP sans pour autant perdre de vue son objectif particulier et les différences en matière d’expertise et de prise de décisions qui sont nécessaires à sa réussite.

Le Fonds de croissance du Canada a un mandat ambitieux et un rôle important à jouer dans la stratégie politique de croissance propre du Canada. Il sera essentiel d’établir des structures institutionnelles et des mécanismes de responsabilité adéquats pour prendre des décisions d’investissement qui renforcent l’avenir du Canada en matière de faibles émissions de carbone.

Tableau 1 : Principales différences entre le Fonds de croissance du Canada et Investissements PSP

Fonds de croissance du CanadaInvestissements PSP
Raison d’être« Le FCC fera des investissements qui catalyseront d’importants investissements du secteur privé dans des entreprises et des projets canadiens pour aider à transformer et à faire croître l’économie canadienne à grande vitesse et à grande échelle sur la voie de la carboneutralité. »
 
Soutenir les objectifs nationaux en matière de politique économique et climatique :
Réduire les émissions, accélérer le déploiement de technologies à faible teneur en carbone, faire prendre de l’expansion aux entreprises qui stimulent la croissance propre, assurer le bien-être économique et environnemental futur du Canada (source)
« Gérer les montants qui lui sont transférés dans le meilleur intérêt des cotisants et des bénéficiaires en vertu des lois relatives aux régimes. » (source)
Objectifs/stratégie d’investissement« Pour atteindre ses objectifs stratégiques, le FCC utilisera des instruments d’investissement qui absorbent certains risques afin d’encourager l’investissement privé dans des projets, des technologies, des entreprises et des chaînes d’approvisionnement à faibles émissions de carbone, y compris des investissements qui faciliteront l’expansion des entreprises canadiennes de technologies propres. » (source)
 
« Il visera à atteindre ses objectifs stratégiques tout en recouvrant son capital pour l’ensemble de son portefeuille d’investissement et en recyclant son capital à long terme. » (source)
 
« Le FCC apportera un financement concessionnel en acceptant, au besoin, des rendements inférieurs au rendement du marché par rapport au risque qu’il encourt. » (source)
 
La prise de risques s’inscrit dans la stratégie d’investissement et sera nécessaire pour que le Fonds de croissance du Canada puisse s’acquitter de son mandat.
« Placer ses actifs en vue de générer un rendement maximal, tout en évitant les risques de perte indus et en tenant compte de la capitalisation et des politiques et exigences des régimes, ainsi que de la capacité de ces régimes à s’acquitter de leurs obligations financières. » (source)
 
Engagement en faveur de l’investissement durable et des valeurs ESG, action climatique, engagement à investir en contribuant à la transition mondiale vers des émissions carboneutres, taxonomie des actifs verts, augmentation des investissements dans les actifs verts et de transition, diminution des investissements dans les actifs à forte intensité de carbone.
Responsabilité envers qui?« Pleine reddition de comptes auprès de la population canadienne » (source)« Responsabilités envers les contributeurs et les bénéficiaires » (source)

Le pouvoir d’Acimowin (la narration) dans le contexte des politiques sur le changement climatique

Tan’si, Sandra Lamouche nitsîkason, nîya nêhiyaw iskwew. Nation crie de Bigstone ochi nîya. Bonjour, je m’appelle Sandra Lamouche. Je viens de la nation crie de Bigstone.

Cette étude de cas a été inspirée par ma recherche de thèse, intitulée « Ê-Nitohnahk Miyo-Pimâtisiwin (Prendre le temps de vivre) grâce à la danse autochtone » et par la façon dont les individus sont liés et sont guidés par chaque direction de la roue de médecine nêhiyawak (en dialecte du cri des plaines). La roue comprend les quatre points cardinaux, les quatre éléments et les quatre aspects de l’être humain — spirituel, physique, affectif et mental (voir image 1) — et est holistique, nous aidant à vivre de manière saine et équilibrée. Elle comporte des cercles concentriques où l’individu occupe le centre, puis la famille et les amis, la communauté et la nation dans le cercle le plus éloigné. Elle symbolise la façon dont nos actes individuels influent sur notre monde et sur autrui.

L’aspect spirituel de la roue, qui est celui de la culture et de l’identité, est enseigné par le biais de contes et est particulièrement important, car il nous apprend la possibilité du changement et de la transformation. Il montre comment nous pouvons modifier notre comportement, tant personnel que collectif, pour nous harmoniser avec les leçons et les visions du monde des contes traditionnels, et incarner celles-ci. J’utilise une roue de médecine nêhiyawak comme cadre de référence pour expliquer un conte nêhiyawak et révéler ainsi les leçons qu’il offre pour modifier notre comportement envers l’action climatique et guider les changements politiques particuliers que nous demandons des entreprises, des gouvernements et de nos dirigeants. Les contes autochtones peuvent nous aider à réaliser des progrès efficaces et importants, car ils sont propres à la terre sur laquelle nous vivons et « pour accomplir ce que la crise climatique exige de nous, nous devons trouver des contes d’un avenir viable, des récits de pouvoir populaire, des histoires qui motivent les gens à faire ce qu’il faut pour créer le monde dont nous avons besoin » (Solnit, 2023).

La roue de médecine nêhiyawak qui comprend les quatre points cardinaux, les quatre éléments et les quatre aspects de l’être humain : spirituel, physique, affectif et mental.
Image 1 : La roue de médecine nêhiyawak qui comprend les quatre points cardinaux, les quatre éléments et les quatre aspects de l’être humain : spirituel, physique, affectif et mental.

Le racisme, un obstacle à l’intégration des Autochtones dans la politique en matière de changement climatique

La politique canadienne en matière de changement climatique bafoue les droits des Autochtones, car elle ne tient pas intégralement compte des opinions des peuples autochtones dans la recherche sur le changement climatique. Dans certains cas, on ne tient pas compte des points de vue autochtones, de leurs connaissances du changement climatique et de leurs méthodes à cet égard (Reed et autres, 2021), ce qui a renforcé le comportement colonial des populations non autochtones envers les populations autochtones. Ma propre expérience m’a appris qu’il existe un manque de connaissances et de compréhension des cultures autochtones, ce qui conduit à les dévaloriser et à les rejeter.

L’une des raisons pour lesquelles les peuples autochtones continuent d’être exclus des milieux où l’on conçoit et met en œuvre les politiques climatiques est que le racisme sous-jacent rejette les connaissances autochtones et la vision autochtone du monde au profit des connaissances et de la pensée occidentales et eurocentriques. Comme l’explique Charlotte Reading, « la science est devenue l’un des outils les plus efficaces de la domination coloniale, car les disciplines scientifiques ont créé et maintenu des distinctions raciales qui ont servi à isoler et opprimer les peuples autochtones » (Reading, 2020). Ce rejet a des racines profondes dans l’oppression coloniale, fondée sur la vision occidentale du monde selon laquelle les cultures et les connaissances autochtones étaient « non civilisées », « primitives » ou « inférieures ». Ce point de vue s’est traduit dans les politiques relatives aux pensionnats autochtones, car le système partait du principe que la civilisation européenne et les religions chrétiennes étaient supérieures aux cultures autochtones (Commission de vérité et réconciliation du Canada, 2017). L’appel à l’action 57 des recommandations de la Commission de vérité et réconciliation du Canada montre que le travail de lutte contre le racisme est essentiel au changement transformationnel :

« Nous demandons aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de même qu’aux administrations municipales de s’assurer que les fonctionnaires sont formés sur l’histoire des peuples autochtones, y compris en ce qui a trait à l’histoire et aux séquelles des pensionnats, à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, aux traités et aux droits des Autochtones, au droit autochtone ainsi qu’aux enseignements et aux pratiques autochtones. À cet égard, il faudra, plus particulièrement, offrir une formation axée sur les compétences pour ce qui est de l’aptitude interculturelle, du règlement de différends, des droits de la personne et de la lutte contre le racisme » (Commission de vérité et réconciliation, 2017).

Le racisme systémique sépare les récits autochtones du lieu en donnant la priorité à la vision occidentale du monde par rapport aux principes d’apprentissage et d’existence autochtones. Il est donc important de répondre à l’appel à l’action 57 pour que les connaissances autochtones soient reconnues pour leur expertise précieuse et la manière dont elles peuvent guider et offrir des solutions aux nombreux défis auxquels notre société est confrontée, et en particulier les enjeux liés au changement climatique. Les commissaires de la CVR indiquent également qu’ils ont entendu à maintes reprises le message selon lequel la réconciliation au Canada passe par une réconciliation avec la terre (Commission de vérité et réconciliation du Canada, 2017).

Le pouvoir que possède le récit autochtone pour changer notre comportement et éclairer l’action climatique

Le racisme contre les Autochtones a souvent eu pour effet d’exclure les connaissances et l’expertise précieuses des populations autochtones des décisions et/ou des politiques liées au changement climatique qui pourraient en fait les rendre plus fortes et plus efficaces (Reading, 2020). Braiding Sweetgrass nous demande de voir les récits autochtones « non pas comme un artéfact du passé, mais comme des instructions pour l’avenir » (Kimmerer, 2013). Jo-Ann Archibald parle de l’importance de comprendre le « storywork » (« le travail du récit » autochtone – un terme qu’elle a inventé), car il « signifie que nos récits et nos narrations doivent être pris au sérieux » (2008). Par exemple, l’un des problèmes des méthodes occidentales face au changement climatique est qu’elles visent les symptômes plutôt que les causes profondes (Reed et autres, 2021). Les récits autochtones peuvent contribuer à modifier cette approche, car ils sont liés à la pédagogie autochtone et à une vision du monde plus holistique qui reconnaît l’interdépendance du monde naturel.

Souvent, dans la pensée nêhiyawak, le passé sert de guide pour l’avenir – on dit souvent que celui qui ne sait pas d’où il vient ne peut savoir où il va (Bell, 2006). Contrairement à la vision occidentale du monde, les récits autochtones offrent également des connaissances précieuses qui nous apprennent à vivre de manière durable et équilibrée avec la terre.

Pour démontrer et tirer profit des connaissances et de l’expertise tissées dans les récits autochtones, il faut les comprendre depuis une vision du monde autochtone, et c’est ce que la roue de médecine nêhiyawak nous aide à faire. Les contes nêhiyawak abordent tous les aspects de la roue, car ils véhiculent la sagesse (aspect mental dans la direction nord de la roue), expliquent le monde (aspect physique dans la direction sud), tout en enseignant les relations (aspect affectif dans la direction ouest), ainsi que notre culture et notre identité (aspect spirituel dans la direction est). L’utilisation de la vision holistique enseignée par la roue de médecine nêhiyawak nous aide à comprendre et à suivre les enseignements des récits et, dans le cas du conte que j’ai choisi, à prendre des mesures individuelles et collectives en matière d’adaptation à l’environnement et au changement climatique, et d’atténuation de ses effets.

Ce conte, intitulé Oiseaux de couleur : 2e partie, raconte comment le geai bleu a pris sa couleur. Il s’agit d’une histoire orale racontée par mon père, Micheal Sidney Lamouche, de la Première Nation Kapawe’no, et transcrite au cours d’une série de réunions. Il a recueilli de nombreuses histoires auprès d’amis et de membres de sa famille vivant dans des collectivités cries du nord de l’Alberta et m’a autorisée à utiliser cette histoire dans le cadre de cette étude de cas. Les histoires de Wesakechak, le personnage malicieux nêhiyawak, nous apprennent souvent à réaliser nos actes et leurs conséquences, nos valeurs et la genèse des choses. De nombreux peuples autochtones utilisent la narration orale pour transmettre leur savoir, leur histoire et leur culture. Dans ma culture nêhiyaw, les contes étaient réservés pour l’hiver.

Crédit photo : Ivan Sovic

L’histoire des Oiseaux de couleur : 2e partie démontre le pouvoir des récits autochtones et la manière dont ils peuvent éclairer la prise de mesures visant à améliorer l’approche à double perspective dans la recherche sur le climat et le débat politique, où le récit est le vecteur d’un changement transformationnel. Comme l’explique Albert Marshall : « L’approche à double perspective consiste à reconnaître d’une part les points forts des principes d’apprentissage autochtones, et de l’autre, les avantages des savoirs occidentaux, et de créer une symbiose entre des visions du monde différentes » (Bartlett et autres, 2012).

Oiseaux de couleur: 2e partie

Wesakechak a organisé un concours pour nommer les oiseaux et c’est l’oiseau qui a les plus belles couleurs qui sera le gagnant. Les oiseaux sont allés chercher leurs couleurs dans la nature. L’un d’eux avait du mal à en choisir une. Il a volé un peu partout, mais il n’arrivait pas à se décider parce que toutes les couleurs étaient belles; bientôt, il ne restait plus de couleurs à choisir parce que d’autres les avaient déjà prises. L’oiseau est allé voir Wesakechak et lui a expliqué pourquoi il n’avait pas de couleur :

« C’était par amour. »

Wesakechak lui dit : « Petit frère, souviens-toi que tu n’as parfois qu’une seule chance d’obtenir ou de faire quelque chose; la prochaine fois, souviens-toi que si tu veux quelque chose, va le chercher, car il se pourrait bien ne plus être là plus tard. Parfois, nous avons des pensées ou des sentiments qui nous poussent à bien faire, mais nous ne nous réalisons pas que c’est notre guide spirituel qui nous les a suggérés. »

Une fois que les oiseaux se sont rassemblés, ils arboraient de nombreuses couleurs. Wesakechak a décidé de ne pas choisir de gagnant, car ils étaient tous exceptionnels et avaient tous un rôle différent dans la nature. En voulant aider le petit oiseau à trouver une couleur, il a demandé à un oiseau au plumage d’un blanc étincelant comment il avait trouvé sa couleur. Ce dernier a répondu qu’en essayant de survoler la montagne, il s’était retrouvé pris dans une avalanche. Wesakechak a alors dit :

« Il y a toutes sortes de fleurs riches en couleurs de l’autre côté des montagnes. »

Le petit oiseau était tellement heureux qu’il s’est envolé, sans attendre que Wesakechak ait fini de parler. Alors qu’il volait vers les montagnes, il prit de l’altitude et, une fois au-dessus des nuages, il a regardé aussi loin qu’il pouvait voir, mais il n’a aperçu que d’autres montagnes.

L’oiseau s’est retourné rejoindre les siens, sans se rendre compte qu’il portait maintenant les couleurs du ciel – sa poitrine était blanche et son dos bleu. Wesakechak a alors déclaré qu’il serait connu sous le nom de

« l’oiseau qui porte le ciel sur son dos. Tu seras également connu comme l’oiseau qui n’a pas attendu d’entendre toutes les instructions. Tu devras donc apprendre à être patient et à écouter les instructions jusqu’au bout » (Lamouche, 2021).

L’étincelle intérieure : enflammer l’esprit pour agir contre les changements climatiques

Dans la roue de médecine nêhiyawak, nous commençons par l’est, là où le soleil se lève. Il est également associé à l’élément du feu (soleil), à l’enfance, au début du jour et à l’aspect spirituel, qui englobe la culture et l’identité. Celles-ci sont à la base de notre mode de vie, de notre comportement, de nos actes et de nos valeurs. On les enseigne souvent par le biais d’un récit qui peut devenir une étincelle d’inspiration et de motivation ou un feu intérieur qui enflamme une passion. En d’autres termes, la culture et l’identité sont notre raison d’être : « Ceux d’entre nous qui sont autochtones comprennent que c’est le fait de raconter des histoires, notre souffle même, qui fait naître l’identité et définit notre objectif » (Lucci-Cooper, 2003). Il s’agit d’une partie importante de l’apprentissage, « …nous apprenons mieux lorsque nous ressentons un fort lien spirituel intérieur avec tout ce qui nous entoure » (Anderson, 2017). Pour de nombreux Autochtones, la culture et l’identité sont directement liées à la terre sur laquelle ils vivent : « pour se connaître soi-même, il faut d’abord connaître la terre » (Cajete, 2000).

Le conte des Oiseaux de couleur : 2e partie est également centré sur l’identité, un aspect de l’esprit. Nous voyons les oiseaux avec leur propre « agentivité », ou puissance d’agir – ils choisissent différentes couleurs pour se donner un nom et une identité. Il s’agit là d’un aspect important des enseignements autochtones — favoriser l’autodétermination — qui est une motivation plus forte pour le changement que lorsqu’on se fait dicter quoi faire (Lamouche, 2022). Nous pouvons appliquer les leçons de l’histoire selon lesquelles nous avons notre propre puissance d’agir, pour faire des choix, pour nous motiver à prendre des mesures et à apporter des changements là où c’est le plus nécessaire, et dans le moment présent, c’est ce qui se rapporte aux changements climatiques. Pour lutter contre les effets du changement climatique, nous devons faire le choix conscient de modifier les comportements individuels et collectifs afin d’améliorer le monde de manière réelle et durable. Nous pouvons le faire en nous appuyant sur notre propre agentivité et sur la partie de notre identité (l’aspect spirituel de la roue de médecine) qui est liée à une meilleure « connaissance de la terre » – ce n’est qu’alors que nous pourrons prendre des mesures efficaces pour le climat, en fonction de cette connaissance profonde, de notre lien avec la terre et de notre motivation.

Dans de nombreuses cultures autochtones, le langage et les connotations sont également importants pour l’identité. Les récits autochtones mentionnent souvent des animaux particuliers en tant que membres non humains de la famille, en les appelant simplement par leur nom. Par exemple, nous dirons « Geai bleu volait » plutôt qu’« un geai bleu volait », comme le ferait la tradition occidentale. La façon dont le geai bleu est d’abord appelé « l’oiseau » plutôt qu’« un oiseau » constitue un autre aspect de la narration, car elle le personnifie en lui donnant un autre niveau de signification et d’identification : en examinant la définition de « un », on constate qu’il est utilisé devant un nom commun singulier, ce qui met l’accent sur l’individu. Par comparaison, « le » peut être utilisé pour un nom commun singulier, mais celui-ci doit être compris de manière générique (Miriam-Webster, 2023). Plutôt que de préciser un animal individuel de manière isolée, les conteurs autochtones préfèrent mettre l’accent sur l’ensemble, le groupe ou l’interdépendance. Il s’agit d’une compréhension spirituelle importante liée à l’identité et à la culture nêhiyawak (la partie orientale de la roue). La manière dont les histoires sont racontées, même en français, montre que la compréhension de nos relations et de notre interdépendance fondamentale avec les animaux, les plantes et l’ensemble du monde naturel est importante dans la vision autochtone du monde. L’intégration de cette compréhension plus profonde et fondamentale de l’interdépendance au sein du monde naturel — dont nous faisons partie — dans les conversations sur les cadres de référence et les politiques climatiques pourrait aider à orienter leur conception et leur mise en œuvre de manière à ce que leur approche soit plus holistique.

Lorsque nous voyons l’oiseau hésiter et dire « C’est par amour », Wesakechak répond en expliquant que la « connaissance intérieure » ou « ce que nous ressentons » sont nos guides spirituels. Cela souligne l’écoute plus profonde et les sens que notre corps éprouve en tant que connaissances utilisées par les principes d’apprentissage autochtones et la science autochtone (Cajete, 2000). Dans le sens des politiques de lutte contre les changements climatiques, cela pourrait conduire à une nouvelle compréhension de l’environnement et à la nécessité d’une vision plus holistique et plus équilibrée des changements climatiques et de l’environnement.

Personnification, prise de mesures et transformation du comportement en faveur de l’action climatique

Nous nous déplaçons autour de la roue de médecine nêhiyawak dans le sens des aiguilles d’une montre, ce qui revient souvent à suivre le mouvement du soleil. Cela nous amène à la direction sud qui est associée à ce qui est physique, à la jeunesse et à l’élément de la terre. Elle est liée à notre forme physique, à notre corps et à l’environnement. Le physique, c’est le mouvement, l’acte, la personnification et la transformation de notre vie grâce à un changement de comportement.

Le conte nous montre l’importance de l’acte physique lorsque Wesakechak explique à l’oiseau que nous n’avons parfois qu’une seule chance d’agir, soulignant ainsi qu’il est parfois important d’agir lorsque nous le pouvons. En ce qui concerne les changements climatiques, nous pouvons considérer qu’il s’agit d’un message nous invitant à agir maintenant, parce que nous en avons la possibilité, alors qu’à l’avenir nous ne l’aurons peut-être pas. Cela confirme également l’idée que de nombreux récits autochtones sont des « instructions pour l’avenir ». Si nous comprenons ce conte sous cet angle, nous pouvons clairement entendre le message qu’il est nécessaire d’agir maintenant pour lutter contre les changements climatiques.

Dans cette histoire, différents aspects de l’environnement — qui font également partie de la direction sud de la roue de médecine nêhiyawak — sont mis en évidence : la couleur des oiseaux, le ciel, les plantes et les fleurs, l’image des montagnes et l’avalanche. Nous constatons que chaque élément de la nature joue un rôle important et l’on y souligne la diversité de la nature. On peut y voir une instruction sur la manière d’observer le monde qui nous entoure et, même si nous n’en comprenons pas tous les rôles et toutes les significations, d’apprécier toutes les choses du monde naturel, y compris la biodiversité. Ces enseignements devraient s’étendre à la politique sur le climat afin d’encourager les décideurs à comprendre que nous devons protéger la biodiversité du monde naturel, même si nous ne comprenons pas quel rôle tous les êtres et les non-êtres jouent dans ce monde. L’approche occidentale compartimente souvent de manière peu utile, par exemple en considérant les enjeux de biodiversité et de climat comme des sujets distincts (Atlas climatique du Canada).

Le milieu physique devient également un rappel de la relation de notre corps (qui fait également partie de la direction sud de la roue) avec le monde naturel et de sa dépendance à l’égard de ce dernier. Lorsque nous comprenons cela, la nécessité de protéger le milieu physique devient soudain plus urgente. Nous voyons qu’il s’agit de nous protéger nous-mêmes et, en regardant les choses à travers le prisme de la roue de médecine nêhiyawak, de protéger nos familles, nos collectivités et nos nations. Il s’agit d’une perspective différente de celle de la science occidentale, qui considère souvent le monde physique et les solutions à travers des silos et sous un angle économique (Cajete, 2000). Cette compréhension plus profonde peut nous aider à modifier notre comportement et l’approche que nous adoptons à l’égard des politiques et des solutions visant à protéger ce monde.

Établir des liens avec le cœur pour se soucier du climat

Dans la direction ouest de la roue de médecine nêhiyawak se trouve l’étape de l’âge adulte. Il se caractérise par des responsabilités, des relations et des aspects affectifs. Son symbole est celui de l’eau, qui est considérée comme guérisseuse : ma mère disait que verser des larmes est salutaire, et les enseignements nous le disent aussi. Bâtir des relations est un aspect important du bien-être, de la vision du monde et des connaissances nêhiyawak. Les cercles concentriques de la roue de médecine nêhiyawak représentent cet aspect. Contrairement à la société occidentale, de nombreux peuples autochtones ne considèrent pas que leur vie se déroule de manière linéaire, isolée et individuelle. Bien au contraire, les cultures autochtones voient la vie comme holistique et communautaire, et reposant fondamentalement sur des relations communautaires solides. Ce fondement s’étend également à la formation de relations respectueuses avec le monde naturel (Cajete, 2000; Anderson, 2017; Archibald, 2008), une relation qui se distingue souvent de celle d’une vision occidentale du monde. Cela signifie que les peuples autochtones ont une approche différente à l’égard de la protection de l’environnement et peuvent donc avoir des idées différentes sur les solutions et les mesures efficaces liées aux changements climatiques, un facteur important dans l’élaboration conjointe des politiques.

L’histoire de Geai bleu nous enseigne autre chose. Par exemple, dans le récit, l’oiseau va voir Wesakechak et lui explique qu’il n’a pas choisi de couleur parce qu’elles sont toutes belles. Wesakechak lui-même déclare qu’il ne peut pas choisir un gagnant parce que toutes les couleurs sont belles. Du point de vue du conte, cela mène à la question de ce qui se passerait si chacun et chacune d’entre nous « voyaient les couleurs » en matière de race comme une belle chose qui reflète la diversité de la nature. Nous aurions ainsi une relation plus respectueuse entre les différentes races et cultures, ainsi qu’un respect et une appréciation accrus de différentes connaissances et de points de vue différents. Sur le plan de l’antiracisme, la « cécité » à la couleur est considérée comme une microagression (Reading, 2020). Respecter les différences chez autrui nous aide à avoir des relations saines. Le récit nous enseigne que la diversité est un élément précieux de la nature et qu’il faut la protéger dans les discussions et la mise en œuvre des politiques de lutte contre les changements climatiques.

Il explique comment les caractéristiques physiques des oiseaux et leurs différentes couleurs proviennent de l’environnement naturel, des fleurs, des plantes, de la neige et du ciel. Il nous permet de voir que les oiseaux sont liés à la nature; en voyant la relation qui unit toutes choses, nous avons un rappel important qui nous apprend à établir un lien plus profond avec toute la création et à vouloir en prendre soin. Maintenant que vous connaissez ce conte, lorsque vous voyez Geai bleu, vous penserez au ciel bleu, à l’air, aux montagnes et aux journées ensoleillées, ce qui vous permet de mieux comprendre à quel point le monde naturel est interdépendant. Ce lien affectif plus profond crée et encourage une relation respectueuse avec le monde naturel, plus profonde et plus étendue que celle de la science occidentale.

Crédit photo : Sandra Lamouche

La sagesse des aînés pour veiller à ce que les récits perdurent pour influer sur les changements climatiques

L’aspect mental de la roue de médecine nêhiyawak est représenté par la direction du nord et l’étape de vie des aînés. L’aspect mental englobe la connaissance, la sagesse, les pensées et l’élément de l’air. Les récits et les enseignements, combinés à l’expérience, confèrent aux aînés des connaissances approfondies et multidimensionnelles; ils transmettent ces connaissances à leurs enfants (direction est), et ils contribuent à ce que le cercle du bien-vivre se poursuive et se perpétue à travers les générations. À la fin du conte de Geai bleu, nous entendons la leçon qui nous enjoint à la patience et à écouter les instructions avant d’agir. Dans un contexte plus large, nous constatons que les récits et les enseignements jouent un rôle essentiel pour guider nos actes et notre comportement. Elle nous rappelle qu’il faut écouter nos aînés et souligne l’importance des récits, de la sagesse et de l’expérience qu’ils possèdent et la manière dont cette sagesse peut guider nos propres actes. Le conte souligne l’importance d’écouter les aînés, qui sont « les premiers enseignants, formateurs et guides dans l’apprentissage de la science autochtone » (Cajete, 2000).

Par exemple, lorsque les aînés utilisent des expressions telles que « castor nageait » au lieu d’« un castor nageait », on pourrait l’interpréter comme une expression manquant d’éducation ou comme n’étant pas du « bon français », plutôt que de réfléchir au sens plus profond de ces expressions découlant d’une vision plus profonde du monde.

En faisant preuve de patience, en écoutant et en respectant le savoir et les enseignements (ou instructions) des aînés, nous veillons à ne pas négliger une source précieuse de sagesse.

Voir et connaître Geai bleu comme l’oiseau qui porte le ciel sur son dos change notre manière de penser. Cela nous fait penser au récit des couleurs des oiseaux et nous apprend la patience, à apprécier tous les oiseaux dans leur diversité, à écouter notre intuition et à passer à l’acte. Il s’agit d’enseignements qui nous rappellent des conseils précieux tout au long de la vie. En partageant cette sagesse, les aînés veillent à ce que les visions du monde, les instructions et les valeurs qui façonnent les comportements en faveur de la durabilité soient transmises. La sagesse et l’expérience des aînés nous donnent les moyens de réfléchir sérieusement au monde et nous incitent à prendre des mesures en matière de changement climatique et de développement durable.

Conclusion

Les peuples autochtones ont été marginalisés et exclus de la politique de lutte contre les changements climatiques, bien que les « terres autochtones représentent environ 20 % du territoire de la planète et abritent 80 % de la biodiversité restante, signe que les peuples autochtones sont les gardiens les plus efficaces de l’environnement » (Institut international du développement durable). Les récits autochtones sont liés à la terre et particulièrement imprégnés des valeurs et des visions du monde qui ont permis à la terre, aux animaux, aux plantes, et aux hommes et femmes de l’île de la Tortue (Amérique du Nord) de survivre. Les exemples ci-dessus, qui illustrent la profondeur et la diversité des enseignements contenus dans ce seul récit nêhiyawak, montrent l’étendue des connaissances et de l’expertise véhiculées par les cultures et les enseignements autochtones, et la manière dont elles peuvent guider notre stratégie en matière de mesures et de politiques climatiques. La colonisation et la supériorité européenne ancrée dans l’idéologie raciste ont exclu et opprimé ces récits. La science et les systèmes occidentaux ont renforcé ce comportement, y compris les conversations sur les changements climatiques, et cette exclusion signifie que des leçons et des points de vue importants ne sont pas pris en compte lors de la mise en œuvre des mesures et des politiques relatives au climat.

Comme le montrent les contes nêhiyawak, les récits autochtones contiennent des connaissances et des enseignements inhérents qui peuvent nous aider à aborder l’action climatique, notamment parce qu’ils nous aident à comprendre l’interdépendance du monde naturel et nos relations avec la terre. Le conte de Geai bleu encourage la responsabilité, l’autodétermination et l’écoute attentive de la sagesse des aînés. Il nous enseigne notre interdépendance et notre relation directe avec la terre. Lorsque nous avons une relation plus étroite, fondée sur le respect et la compréhension, grâce aux enseignements selon lesquels la terre et tout ce qu’elle contient sont apparentés, nous adressons l’action climatique avec une attention et une compréhension plus profondes des meilleures approches pour tous et toutes.

J’offre en conclusion une liste de recommandations de politiques à l’intention des spécialistes du climat au sein des gouvernements fédéral et provinciaux pour améliorer les politiques sur le climat en étant plus holistiques et plus compréhensives de la vision autochtone du monde qui englobe les récits, dans le but de faire progresser la réconciliation :

  • Ce sont les peuples et les nations autochtones qui devraient mener la politique sur le climat (Reed et autres, 2021) tant au niveau provincial que fédéral, car elle comporterait une cocréation équitable des politiques sur le climat.
  • Le discours politique à l’égard du climat devrait englober les conteurs, les artistes, les aînés spirituels et les détenteurs du savoir culturel, ainsi qu’un financement qui leur permettra de partager leur travail.
  • Pour que les décideurs politiques puissent comprendre la vision autochtone du monde et travailler à une élaboration conjointe des politiques et de la recherche avec les peuples autochtones, les fonctionnaires devraient recevoir une formation axée sur la lutte contre le racisme envers les personnes autochtones (Commission de vérité et réconciliation du Canada, 2017).
  • L’accessibilité, la protection et le transfert générationnel des récits eux-mêmes par le biais de financement, de programmes pour les artistes et les conteurs autochtones, ainsi qu’une garantie de l’accessibilité aux plantes, aux animaux, aux points de repère, aux sites culturels et spirituels qui portent ces récits devraient être une priorité politique.
  • Dans le cadre des discussions sur la politique à l’égard du climat, il faut respecter, accepter et inclure les récits traditionnels, le savoir et les enseignements autochtones sans avoir à les faire valider par des études scientifiques occidentales; ou encore, il faudrait établir un financement pour la recherche conjointe entre les chercheurs, les artistes et les conteurs autochtones et non autochtones dans le domaine du climat.
  • Il convient de financer la préservation et l’enseignement des langues autochtones, car elles sont essentielles à la compréhension et à l’interprétation des récits en tant qu’instructions pour l’avenir.
  • Les gouvernements fédéral et provinciaux et les décideurs politiques devraient collaborer avec les nations autochtones afin d’inclure les modèles de gouvernance et les modes de fonctionnement autochtones comme cadre de référence (c’est-à-dire la roue de médecine) pour garantir un point de vue holistique qui tient compte de l’approche à double perspective en matière d’élaboration conjointe de la politique sur le climat.
  • Il faut mettre en œuvre un processus de lutte contre le racisme autochtone dans tous les secteurs de la société canadienne, en particulier à l’égard des décideurs politiques aux niveaux provincial et fédéral dont les décisions ont un impact sur les peuples autochtones, et sur les terres et les eaux auxquelles notre identité est inextricablement liée par notre histoire.

Références

Anderson, Doug, Julie Comay et Lorraine Chiarotto. Ressource pour l’enseignante ou l’enseignant : L’importance du point de vue autochtone dans l’enquête dans l’environnement de l’enfant, Ottawa (Ontario), 2017. https://www.naturalcuriosity.ca/frenchbook

Archer, David. Anti-Racist Psychotherapy : Confronting Systemic Racism and Healing Racial Trauma, Montréal (Québec), 2021. https://archertherapy.com/product/anti-racist-psychotherapy-confronting-systemic-racism-and-healing-racial-trauma/

Archibald, Jo-Ann. Indigenous Storywork : Educating the Heart, Mind, Body and Spirit, Vancouver (Colombie-Britannique), 2008. https://indigenousstorywork.com/

Bell, Nicole. « Just do it : Anishinaabe Culture-Based Education », Dissertation de l’Université de la Colombie-Britannique, vol. 36, no 1, 2013. https://ojs.library.ubc.ca/index.php/CJNE/article/view/196553

Benton-Banai, Edward. The Mishomis Book : The Voice of the Ojibway, Minneapolis (Minnesota), 2010. https://www.upress.umn.edu/book-division/books/the-mishomis-book

Cajete, Greg. Native Science : Natural Laws of Interdependence, Santa Fe (Nouveau-Mexique), 2000. https://tribalcollegejournal.org/native-science-natural-laws-interdependence/

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Ferguson, Elizabeth. Einstein, Sacred Science, and Quantum Leaps : A Comparative Analysis of western Science, Native Science and Quantum Physics Paradigm, Université de Lethbridge, Lethbridge (Alberta), 2005. https://opus.uleth.ca/server/api/core/bitstreams/5082b74d-2475-4cad-9a92-1c64fa47afe3/content

Fontaine, Phil, et Aimée Craft. A Knock on the Door : The Essential History of Residential Schools, Winnipeg (Manitoba), 2016. https://uofmpress.ca/books/detail/a-knock-on-the-door

Institut international de développement durable. « Indigenous Peoples : Defending an Environment for All : Still Only One Earth : Lessons from 50 years of UN sustainable development policy », 2022. https://www.iisd.org/articles/deep-dive/indigenous-peoples-defending-environment-all#:~:text=There%20are%20approximately%20370%20million,effective%20stewards%20of%20the%20environment.

Kendi, Ibrahim X. 2019. How to be an Anti-Racist, New York (New York), 2019. https://www.penguinrandomhouse.com/books/564299/how-to-be-an-antiracist-by-ibram-x-kendi/

Lamouche, M. S. « Birds of Colour : Part 2 », Transcription de contes issus de la tradition orale, 2021.

Lamouche, Sandra Fey. 2003. Ê-Nitonahk Miyo-Pimâtisiwin (Seeking the Good Life) Through Indigenous Dance, Peterborough (Ontario), 2003. https://digitalcollections.trentu.ca/objects/etd-1045

Lucci-Cooper, Kathryn. « To carry the fire home », Genocide of the Mind : New Native American Writing, New York (New York), 2003. https://iucat.iu.edu/iuk/5642365

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Mohammed, Janine, Pat Anderson et Veronica Matthews. Indigenous Peoples across the Globe are Uniquely Equipped to deal with the Climate Crisis – So why are we being left out of these conversations? Bureau des Nations unies pour la prévention des catastrophes, 2022. https://www.preventionweb.net/news/indigenous-peoples-across-globe-are-uniquely-equipped-deal-climate-crisis-so-why-are-we-being

Murphy, Jacqueline Shea. The People Have Never Stopped Dancing : Native American Modern Dance Histories, Minneapolis (Minnesota), 2007. https://www.upress.umn.edu/book-division/books/the-people-have-never-stopped-dancing

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Reading, Charlotte. Déterminants sociaux de la santé : Comprendre le racisme, Prince George (Colombie-Britannique), 2020. https://www.ccnsa.ca/525/Comprendre_le_racisme.nccih?id=103

Reed, Graeme, Jen Gobby, Rebecca Sinclair, Rachel Ivey et H. Damon Matthews. Indigenizing Climate Policy in Canada : A Critical Examination of the Pan-Canadian Framework and the ZéN RoadMap, Frontiers in Sustainable Cities, vol. 3, 12 août 2021. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/frsc.2021.644675/full

Solnit, Rebecca. If you win the popular imagination, you change the game : Why we need new stories on climate, The Guardian, 2023. https://www.theguardian.com/news/2023/jan/12/rebecca-solnit-climate-crisis-popular-imagination-why-we-need-new-stories

Wall Kimmerer, Robin. Braiding Sweetgrass : Indigenous Wisdom, Scientific Knowledge, and the Teachings of Plants, Minneapolis (Minnesota), 2013. https://milkweed.org/book/braiding-sweetgrass

La solution est communautaire

Introduction

Comment la vague de chaleur extrême de 2021 a-t-elle frappé dans les communautés autochtones de la Colombie-Britannique? La recherche et les politiques coloniales dominantes au Canada brossent souvent le portrait d’un groupe défavorisé et vulnérable. Par exemple, plusieurs facteurs décrits dans la littérature suggèrent que la chaleur extrême pose un risque accru pour les Autochtones :

  • Les conditions de vie et le surpeuplement dans les logements sont des facteurs critiques en situation de chaleur extrême. Selon le recensement fédéral de 2021, une personne autochtone sur six vit dans un logement ayant besoin de rénovations importantes (soit près de trois fois la proportion dans la population non autochtone), et plus de 17 % des Autochtones habitent un logement surpeuplé (Statistique Canada, 2021).
  • Au Canada, les Autochtones sont touchés de façon disproportionnée par les conséquences des changements, des urgences et des catastrophes climatiques. Notamment, les personnes vivant sur des réserves sont 18 fois plus susceptibles d’être évacuées pour cause de catastrophe (gouvernement du Canada, 2019).
  • Les Autochtones développent des maladies chroniques en nombre considérablement plus important que les non-Autochtones (Hahmann et Kumar, 2022). Certains problèmes de santé, comme les maladies cardiovasculaires, l’hypertension, les maladies pulmonaires et le diabète, inhibent la thermorégulation du corps et augmentent la sensibilité à la chaleur extrême (BCCS, 2022).

Malgré ces facteurs de risque, l’enquête du Bureau des coroners de la Colombie-Britannique sur la vague de chaleur de juin 2021 a révélé une proportion de décès anormalement basse chez les Autochtones. Le rapport explique ce constat par une sous-déclaration due aux processus de collecte des données et recommande que les peuples autochtones soient consultés « afin que leur voix soit entendue et que leurs besoins soient pris en compte dans la préparation aux vagues de chaleur » (BCCS, 2022). C’est ce que cherche à accomplir la présente étude de cas, au moyen d’une collaboration authentique avec les communautés autochtones.

Méthodologie

Dirigé par Preparing Our Home, un réseau autochtone sur la vulnérabilité et la résilience aux catastrophes, ce projet raconte comment cinq Premières Nations de Colombie-Britannique ont vécu la vague de chaleur de 2021 et les effets cumulatifs subséquents de la chaleur extrême. Ont été organisés quatre cercles de partage ainsi que cinq entrevues en profondeur avec des leaders locaux de la résilience. Les participants pouvaient choisir d’être nommés par leur nom ou par leur nation seulement. Les questions ont été rédigées en collaboration avec eux afin de s’assurer qu’elles reflètent leurs priorités, une approche relationnelle qui favorise l’apprentissage nation à nation et la recherche de solutions.

L’étude porte plus particulièrement sur l’expérience de cinq communautés vivant sur des réserves, ainsi que les leçons apprises (en lien avec les changements climatiques) et les politiques de résilience qu’on peut conséquemment recommander :

  1. Région urbaine : La nation Tsleil-Waututh (« le peuple de la baie »), une communauté salish côtière dont le territoire comprend l’inlet Burrard, les cours d’eau qui s’y déversent et North Vancouver, compte plus de 600 membres. 
  1. Nations rurales de la région intérieure :
    • D’abord connue sous le nom de T’eqt”aqtn (« le lieu de passage »), la bande Kanaka Bar est l’une des 15 communautés autochtones de la nation Nlaka’pamux. Elle vit sur son territoire traditionnel depuis plus de 7 000 ans et compte aujourd’hui entre 70 et 140 résidents (Kanaka Bar Indian Band, 2022).  
    • Le territoire de la nation Líl̓wat s’étend sur 791 131 hectares dans une zone transitoire entre la côte tempérée et les terres intérieures plus sèches de la Colombie-Britannique. La plupart des Líľwat7úl habitent près de Mount Currie, où se concentre la population de quelque 2 200 membres (Líl̓wat Nation, 2022). 
    • La bande d’Adams Lake appartient à la nation Secwépemc et est membre du conseil tribal de la nation Shuswap. Ancien lieu de rassemblement où les gens venaient échanger, socialiser et cueillir racines et baies, Adams Lake compte actuellement plus de 830 résidents (Adams Lake Indian Band, 2022).
  1. Région éloignée : Les Haíɫzaqv (nation Heiltsuk) sont les principaux descendants des locuteurs de l’haíɫzaqvḷa et s’identifient à l’un ou plusieurs de ces cinq groupes tribaux : W̓úyalitx̌v, Q̓vúqvay̓áitx̌v, W̓u̓íƛ̓itx̌v, Y̓ísdáitx̌v et X̌íx̌ís. Pour cette nation de 2 414 membres en pleine croissance, la communauté, l’environnement et l’économie sont intimement liés (Heiltsuk Nation, 2022). 

Contexte

Les terres et les eaux portant le nom colonial de la Colombie-Britannique accueillent 290 210 Autochtones de 200 Premières Nations distinctes, ce qui équivaut à 16 % de la population autochtone du Canada (Premières Nations, Inuits et Métis) et environ 6 % de la population totale de la province (Statistique Canada, 2021). Pour comprendre les effets des phénomènes climatiques extrêmes comme la canicule de 2021 sur les Premières Nations de la Colombie-Britannique, il faut d’abord comprendre le contexte colonial dans lequel ils s’inscrivent.

Perdre sa maison, ses terres, ses eaux et son mode de vie

À l’origine, l’aménagement des maisons et des communautés était pensé en fonction des terres, des eaux et des relations avec les systèmes qui nourrissent la terre. Les maisons étaient adaptées au climat local, aux matériaux disponibles et aux besoins des habitants (pêche, chasse, trappage, commerce, lainerie, menuiserie) (Olsen, 2016).

Maisons traditionnelles des Líľwat7úl, des Secwépemc et des Nlaka’pamux

Regroupés en familles élargies, les Líľwat7úl passaient l’hiver dans des agglomérations de maisons semi-souterraines appelées c7ístkens. Dans les mois plus doux, ils vivaient à l’extérieur, pratiquant la pêche, la chasse et la cueillette au fil de leurs déplacements, sur un territoire traditionnel de près de 800 000 hectares s’étendant des baies côtières aux profondeurs de la forêt pluviale (Gabriel et coll., 2017).

Regroupés en familles élargies, les Líľwat7úl passaient l’hiver dans des agglomérations de maisons semi-souterraines appelées c7ístkens. Dans les mois plus doux, ils vivaient à l’extérieur, pratiquant la pêche, la chasse et la cueillette au fil de leurs déplacements, sur un territoire traditionnel de près de 800 000 hectares s’étendant des baies côtières aux profondeurs de la forêt pluviale (Gabriel et coll., 2017).

Les Secwépemc habitaient eux aussi des c7ístkten (maisons hivernales) pouvant accueillir de 15 à 30 personnes, ou de 4 à 5 familles (Favrholdt, 2022). Ils regroupaient ces c7ístkten en communautés à proximité de sources de nourriture et de sols meubles. Nomades durant l’été pour la chasse, la cueillette et la pêche, les Secwépemc occupaient généralement ces habitations de décembre à mars, selon la rudesse de l’hiver. Réutilisées et rebâties au gré des besoins, ces constructions ont été habitées par les Secwépemc et d’autres peuples de la région intérieure jusqu’à la fin du XIXe siècle.

Chez les Nlaka’pamux, les maisons semi-souterraines étaient habitées à l’année; conservant leur fraîcheur, elles servaient de refuge en été. On les bâtissait à l’écart des points d’eau pour les garder au sec.

A winter home in the Nicola Valley, believed to have been occupied as late as 1882. The photo was taken in 1908 by archaeologist Harlan I. Smith after the dwelling had been abandoned. Photo credit: Courtesy Secwépemc Museum, Neg. 43101
Une maison hivernale dans la vallée Nicola, qui aurait été occupée jusqu’en 1882. Cette photo a été prise en 1908 par l’archéologue Harlan I. Smith, après que l’habitation a été désertée. Courtoisie du Secwépemc Museum, négatif no 43101.

Avec la Loi sur les Indiens de 1876, le gouvernement fédéral a relégué les Autochtones dans de petites parcelles de terre de mauvaise qualité et s’est octroyé le contrôle sur les logements dans les réserves. Les réserves de la région intérieure étaient petites, certaines bandes n’ont pas eu de réserve, et une communauté s’est même vu attribuer un champ de roches (Harris, 2002). Aucun effort n’a été fait pour protéger les pêcheries autochtones ni les sources d’eau pour l’irrigation. À de nombreux endroits, les colonisateurs ont pris toute l’eau disponible, laissant les réserves dépourvues de cette ressource (Harris, 2002). Les Autochtones ont ainsi perdu les terres, les eaux et le mode de vie qui portaient leurs valeurs communautaires.

Dans les années 1940, l’immixtion gouvernementale dans l’aide au logement s’est répandue : les agents des Indiens se chargeaient de la commande, de la livraison et du paiement des matériaux de construction. C’est à cette époque qu’on a retiré aux résidents des réserves et aux chefs de bande le contrôle des décisions financières et résidentielles (emplacement, types d’habitations, budget). Cette situation a fait disparaître dans les réserves des connaissances sur le logement qui allaient de soi dans le reste de la société (Olsen, 2016).

Or, les infrastructures résidentielles jouent un rôle critique dans la vulnérabilité à la chaleur et les résultats de santé (Samuelson et coll., 2020). Si une habitation de piètre qualité est souvent vue comme un indicateur de pauvreté dans la société, dans le cas des réserves, ce sont les pratiques de la Loi sur les Indiens qui ont créé cette pauvreté (Olsen, 2016). Ces atteintes racistes au droit fondamental à l’hébergement sécuritaire persistent encore aujourd’hui, se manifestant notamment par le surpeuplement dû à l’absence d’habitations adaptées à la cohabitation intergénérationnelle. Avec ce contexte en tête, examinons maintenant la vague de chaleur de 2021.

Chaud, mais à quel point? 

La chaleur extrême de 2021 était inédite. Certaines régions de la Colombie-Britannique ont enregistré des températures record dépassant de 20 °C la normale (tableau 1).

Tableau 1 : Températures enregistrées par les stations météorologiques à proximité des communautés à l’étude, 2021.
LieuMoyenne (juin, juillet)RecordDate (du record)
Lytton24.1° C, 28.1° C49.6° C29 juin 2021
Adams Lake (Kamloops)25.1° C, 28.9° C47.3° C29 juin 2021
Haíɫzaqv (Bella Bella)13.5° C, 16.4° C35.8° C28 juin 2021
Nation Tsleil-Waututh (North Vancouver)14.4° C, 17.0° C40.6° C28 juin 2021
Mount Currie (Pemberton)13.6° C, 16.4° C43.2° C28 juin 2021

Data sourced from Environment and Climate Change Canada

Cet épisode nous a aussi donné un record de température au Canada, soit 49,6 °C le 29 juin 2021, à Lytton, sur le territoire de la nation Nlaka’pamux et les terres arides, escarpées et rocailleuses du canyon du Fraser. Le 30 juin, la communauté s’est envolée en fumée en 21 minutes. Les données de la station météorologique de la bande Kanaka Bar illustrent la situation (figure 2). À noter que certains résidents de Lytton ont pris des photos de thermomètres indiquant des températures supérieures à 50 °C dans leurs véhicules et maisons avant le déclenchement de l’incendie.

Figure 2. Températures du 25 juin au 31 juillet, selon les enregistrements des différentes stations météorologiques de Kanaka Bar (courtoisie de la bande Kanaka Bar).

Ce que cette expérience nous a appris : la solution est communautaire 

En cas de chaleur extrême, quelles solutions s’offrent à nous? Pour les peuples autochtones, c’est la communauté; nous devons d’abord prendre soin les uns des autres. – Patrick Michell, ancien chef de la bande Kanaka Bar et résident de Lytton

Nous décrivons ci-dessous les expériences des communautés pendant la période de chaleur extrême et présentons certains des grands thèmes évoqués dans les cercles de partage, dont les effets de la chaleur sur les terres, les eaux et la nourriture, l’accès aux espaces de rafraîchissement et la lutte pour le climat.

Chaleur extrême de 2021 : le vécu de la nation Tsleil-Waututh

Dans cette nation urbaine côtière, la vague de chaleur extrême a eu des répercussions considérables sur la capacité communautaire. Elle a aussi forcé la relocalisation des Aînés et entraîné de graves conséquences pour les terres et les eaux ainsi que pour la sécurité et la souveraineté alimentaires. L’expérience urbaine, vécue et relatée par Andrea Aleck, directrice de la santé de la nation, est un récit empreint de sagesse technique, culturelle et communautaire.

Effets sur les terres et les eaux : le vécu de la nation Tsleil-Waututh

La vague de chaleur extrême de 2021 s’est aussi lourdement répercutée sur les systèmes terrestres et hydrographiques au cœur du mode de vie autochtone. Les conditions résultantes, inhospitalières pour la faune et la flore, ont eu un effet domino sur la sécurité alimentaire et l’accès aux remèdes traditionnels.

La hausse des températures se fait grandement sentir sur nos eaux. Les marées rouges se font plus courantes, l’érosion côtière s’aggrave avec l’assèchement de la zone intertidale, et on perd la flore marine essentielle à la vie aquatique et au rafraîchissement des estuaires. Le projet de plantation de zostère marine de la nation Tsleil-Waututh vise à atténuer certains de ces effets, ce qui favorise la survie des espèces indigènes tout en créant des occasions d’implication et d’apprentissage culturels dans la communauté. La connexion avec nos terres et nos eaux étant une composante de la santé, cette initiative fait la promotion d’une communauté saine en même temps de combattre la détérioration de l’environnement. – Andrea Aleck, directrice de la santé, Tsleil-Waututh

Effets sur la sécurité et la souveraineté alimentaires : le vécu de la nation Tsleil-Waututh

Andrea a expliqué en détail l’incidence de la chaleur extrême sur les systèmes et la souveraineté alimentaires autochtones, mais elle a aussi mis en avant des façons dont la nation puise dans ses forces pour trouver des solutions novatrices et adaptatives.

La sécurité et la souveraineté alimentaires sont au cœur des préoccupations des services de santé; il est important que la planification tienne compte des répercussions des phénomènes météorologiques extrêmes comme la vague de chaleur de 2021 sur ces éléments. Nous avons mis au point un plan stratégique quinquennal misant sur la souveraineté alimentaire et les jardins communautaires qui prévoit la construction d’une installation hydroponique permettant de faire pousser des légumes prêts à consommer en un rien de temps. – Andrea Aleck, directrice de la santé, Tsleil-Waututh

Chaleur et accès au rafraîchissement : vécu de la nation Tsleil-Waututh

Communauté côtière installée au pied des montagnes du North Shore, la nation Tsleil-Waututh a toujours pu s’abriter de la chaleur grâce au couvert forestier et aux points d’eau. Néanmoins, la crise de 2021 a demandé un effort supplémentaire pour protéger les Aînés et les membres vulnérables de la population.

La santé communautaire a joué un rôle central dans la gestion de la vague de chaleur extrême. Rapidement, un état des lieux de la situation des Aînés a été dressé : les affections préexistantes, le milieu de vie et les stratégies possibles pour atténuer les effets de la chaleur dans les maisons. Dans une optique de continuité des soins, les prestataires de soins communautaires et à domicile ont procédé à des vérifications du bien-être plus poussées, ce qui les a menés au constat suivant :

Les Aînés ont reçu des ventilateurs, et parfois des climatiseurs, mais ils ne les utilisaient pas parce qu’ils ne pouvaient pas assumer les coûts de l’électricité. Nous avons donc dû prendre des mesures supplémentaires, comme l’évacuation des Aînés de la communauté dans des hôtels de communautés allochtones voisines. Mais les Aînés sont réticents à quitter leur maison et leur communauté. En tant qu’équipe de santé et membres de la communauté, nous savons qu’il est important, autant que possible, de garder les gens chez eux, là où ils se sentent en sécurité et où leur famille est à proximité. Toutefois, dans cette situation, il était évident que nous devions déplacer temporairement les Aînés dans des endroits plus frais. Pour assurer leur sécurité, nous leur avons permis d’emmener avec eux un compagnon ou un aidant, ce qui a convaincu environ 80 % des Aînés d’accepter l’offre. – Andrea Aleck, directrice de la santé, Tsleil-Waututh

Vécu en région rurale : bande Kanaka Bar, bande d’Adams Lake et nation Lil’wat 

Les phénomènes dangereux se sont accumulés dans la région intérieure de la Colombie-Britannique; du feu incontrôlé d’Elephant Hill, qui a dévasté la bande d’Ashcroft en 2017, à l’incendie ravageur de Lytton, en 2021, ces phénomènes augmentent en fréquence et en gravité depuis cinq ans. La chaleur extrême de 2021 a d’ailleurs engendré des conditions sans précédent.

On pouvait presque entendre l’air crépiter. C’était tellement étrange; on pouvait sentir les arbres. L’énergie des arbres était forte, comme si on avait mis une branche de pin sur un rond de poêle. Une odeur qui était partout dans l’air et à laquelle on ne pouvait échapper, peu importe où l’on se trouvait. – Sheri Lysons, ancienne infirmière auxiliaire autorisée et chef du service d’incendie au moment de l’incident, bande d’Adams Lake

La durée de la vague de chaleur extrême de 2021 a apporté son lot d’inquiétudes, comme l’explique Patrick Michell, ancien chef de la bande Kanaka Bar et résident de Lytton : « Parmi les changements, on note une hausse dans la fréquence, la durée et l’intensité des vagues de chaleur extrême. J’insiste sur la durée : le record précédent à Lytton était une seule journée à 44,4 °C, mais en 2021, ce qu’on a vu, ce sont des températures frôlant les 50 °C pendant plusieurs jours. Qu’advient-il lorsque de telles températures persistent? Ce ne sont pas que les résidents qui sont touchés, mais aussi les terres et les eaux. »

Effets sur les terres, les eaux et la nourriture : le vécu en région rurale

Comment pouvons-nous, en tant qu’Autochtones, vivre avec le fait que notre terre natale se meurt? Je m’étais préparé aux effets physiologiques – je m’étais même préparé mentalement –, mais je n’étais pas nécessairement préparé aux répercussions sur les écosystèmes. Ça, c’est une tout autre chose : notre terre côtière se change en désert. – Patrick Michell

Selon les participants aux cercles de partage, ces phénomènes extrêmes sont le présage d’un profond déséquilibre écosystémique, un avertissement transmis par les animaux, les insectes, les arbres et la terre. Par exemple, la chaleur a accéléré le cycle de reproduction des mouches domestiques, causant des essaims d’insectes. Elle a aussi fait exploser le nombre de moustiques et rendu les guêpes plus agressives. Il est impératif de prendre ces avertissements au sérieux.

Je crois qu’il est grand temps de commencer à écouter la terre plutôt que d’écouter la science à tout prix; notre terre a des milliers d’années d’expérience, elle connaît bien ces cycles, et nous devons lui faire confiance. Portez attention à ce que nous disent les animaux, les bourgeons, les eaux. Ils ont les réponses. Il suffit d’écouter. – Sheri Lysons, bande d’Adams Lake

La chaleur extrême s’est accompagnée d’une sécheresse. Ensemble, ces deux phénomènes ont bouleversé les cycles de vie des graines et des plantes, ce qui a entraîné le déplacement des animaux et même celui, dans une moindre mesure, des arbres. Dans un objectif d’adaptation, la bande Kanaka Bar s’est créé des réserves d’eau pour pouvoir alimenter les écosystèmes, s’hydrater, éteindre les incendies et irriguer les cultures même en période de canicule et de sécheresse.

La chaleur, les insectes et la sécheresse ont lourdement perturbé la récolte et les initiatives de préservation de la nourriture. Les baies et les fruits se sont desséchés sur les buissons et les arbres, les ours ont manqué de nourriture, et la préservation des aliments a été compromise, la mise en conserve produisant humidité et chaleur. « L’été, même sans vague de chaleur et même dans un logement écoénergétique, quand il y a 17 personnes dans la maison et qu’on fait cuire une dinde ou du poisson, ou qu’on passe quatre heures à faire des conserves, la chaleur monte et reste à l’intérieur. Comment donc cuisiner en période de chaleur extrême? » se demande Patrick. Certaines familles ont utilisé une structure annexe à la maison pour cuisiner à l’extérieur, une stratégie cruciale pour l’autosuffisance alimentaire.

Chaleur et accès au rafraîchissement : le vécu en région rurale 

En raison d’expériences passées, les communautés de la région intérieure se sont avérées mieux adaptées à la chaleur extrême sur les plans du cadre bâti et de la climatisation. Voici les stratégies utilisées dans les maisons et à l’échelle communautaire.

Accès aux espaces frais dans les communautés 

Nous avions déjà affronté 42 ou 43 °C sans laisser la température nous arrêter, mais nous ne savions pas comment survivre à 50 °C. Finalement, il s’agissait de rester à l’intérieur et d’attendre que ça passe – comme tout le reste. – Patrick Michell

Auparavant, les communautés trouvaient refuge près de l’eau pendant les chaleurs d’été. Lacs, ruisseaux et rivières devenaient les protecteurs naturels, offrant un répit salutaire et rassemblant familles et communautés. « Dans ma communauté, tout le monde allait au ruisseau. À 11 h, quand il commençait à faire chaud, on s’assoyait dans l’eau », raconte Patrick.

Or, les changements climatiques compliquent ces traditions : « Le problème, c’est qu’en juin, le ruisseau Lytton ne coule plus, si bien que nous ne pouvons pas profiter de l’eau de surface. Il y a bien le fleuve Fraser et la rivière Thompson, mais la température de l’eau y atteint 20 à 23 °C. C’est la température d’un bain! En quoi est-ce rafraîchissant? »

Nous habitons juste à côté du lac. Nous avons toujours eu l’eau et la rivière pour nous rafraîchir, mais l’eau était aussi chaude que celle d’un bain [pendant la vague de chaleur], même au milieu du lac. Normalement, le courant refroidit l’eau, mais là, c’était pénible. – Sheri Lysons, bande d’Adams Lake

Heureusement, il y avait les espaces communautaires de rafraîchissement. Dans les communautés d’Adams Lake et de la nation Lil’wat, le bureau de bande, le centre de santé et d’autres bâtiments désignés étaient ouverts pendant les heures de bureau, et parfois jusqu’à 20 h, voire 21 h. Ces centres de rafraîchissement étaient des espaces communautaires respectés où les Aînés pouvaient se rencontrer. Cependant, leurs heures d’ouverture limitées ont posé problème, surtout avec la chaleur des nuits. La bande Kanaka Bar a donc donné le code d’entrée du centre communautaire aux résidents, pour qu’ils puissent s’y réfugier à toute heure. Du personnel veillait aussi au grain de nuit pendant la crise.

Accès au rafraîchissement dans les maisons

La chaleur de 2021 était particulièrement insupportable dans la région intérieure, où les nuits ne se refroidissaient pas, et encore moins à Lytton. Patrick se rappelle : « D’habitude, quand il fait 42 °C, la température descend à 20 quelques degrés la nuit. Mais pendant la vague de chaleur, le mercure demeurait dans la haute trentaine même la nuit. Impossible d’y échapper. » Les températures élevées de nuit sont un facteur de risque majeur pour les décès liés à la chaleur (He et coll., 2022).

À mesure que la chaleur s’est répandue dans la région intérieure, des systèmes d’entraide se sont organisés. Les ménages qui possédaient un climatiseur logeaient des membres de la famille qui n’en avaient pas. « Ma fille, mes petits-enfants et mon fils sont venus rester chez moi parce que c’était climatisé », explique Sheri.

Récemment, les communautés ont lancé des initiatives pour construire des logements écoénergétiques mieux isolés. Sans système de circulation d’air, les maisons emmagasinaient la chaleur, surtout la nuit. « Les chambres sont à l’étage, où il faisait le plus chaud. C’était humide dans la maison; on transpirait comme si on avait fait du sport », précise Casey Gabriel, chef du service d’incendie de la nation Lil’wat. Les résidents dont la maison avait un sous-sol où se réfugier la nuit s’en tiraient beaucoup mieux. Certains affirmaient même qu’il faisait « 50 % plus frais » au sous-sol.

Vécu en région éloignée : Haíɫzaqv (nation Heiltsuk)

Le saumon est notre principale source de nourriture, et il est au bord de l’extinction. Ça se voit sur toute la côte. Les ours sont maigres. Tout le monde souffre du réchauffement climatique. ~ Membre des Haíɫzaqv 

Effets sur les terres, les eaux et la nourriture 

Sur l’île Campbell, au large de la côte centrale de la Colombie-Britannique, se trouvent les Haíɫzaqv de Bella Bella. Cette communauté côtière vit depuis 9 000 ans des cadeaux de la terre et des eaux, mais voilà que les changements climatiques et la chaleur extrême bouleversent profondément son mode d’alimentation :

Il y a quelques années, nous avons eu deux ou trois étés consécutifs avec des vagues de chaleur. Beaucoup de saumons sont morts avant d’atteindre les rivières; il n’y avait pas d’eau où pondre des œufs. Depuis, avec les changements climatiques, nos populations de saumons sont presque disparues. – Randy Carpenter, coordonnateur des situations d’urgence de la nation Heiltsuk

Thousands of salmon dying in the Neekas River. Photo credit: Sarah Mund, taken on Heiltsuk Territory.
Des milliers de saumons morts dans la rivière Neekas (photo de Sarah Mund, prise sur le territoire heiltsuk).

La chaleur s’est également répercutée sur l’eau potable et les ouvrages publics de gestion des eaux :

Le niveau du barrage était très bas. Je pense qu’ils ont déversé le contenu de 100 ou 150 camions. Maintenant, on a beaucoup d’eau, probablement assez pour durer quatre à six mois sans pluie. – Randy Carpenter

La continuité culturelle en a aussi pris un coup : des cérémonies officielles ont été annulées, et les activités de préservation des aliments (mise en conserve et fumage) ont été suspendues tant à l’intérieur qu’à l’extérieur en raison de la chaleur et des interdictions de feu :

Avec la vague de chaleur, on ne pouvait pas allumer de feu; il était donc impossible de faire griller le poisson par nos méthodes traditionnelles. On s’est retrouvés dans l’incapacité de transformer, de préserver ou d’emmagasiner le poisson. – Membre des Haíɫzaqv

Chaleur et accès au rafraîchissement dans la communauté

Pour les Haíɫzaqv, la chaleur a eu des répercussions majeures sur les infrastructures et les services. En effet, cette communauté éloignée dépend de l’aéroport local pour son approvisionnement essentiel; or, les températures élevées réduisent la densité de l’air, ce qui complique le décollage et l’atterrissage, surtout sur une piste unique courte :

[La portance réduite par la chaleur] nous obligeait à diminuer les quantités de combustible, de passagers, de tout. La température influait aussi sur la masse à l’atterrissage, une conséquence grave pour nous qui dépendons du transport aérien en dans les situations d’urgence… Dans des communautés voisines, des gens avaient besoin de médicaments vitaux… Ils ont eu du mal à se les procurer pendant la vague de chaleur.  ~ Kathy Sereda, Haíɫzaqv participants

Vivant en région éloignée, la nation s’appuie sur une approche entièrement relationnelle pour gérer les situations d’urgence : un comité de préparation composé de 21 membres.

Toute la communauté y est représentée : le service d’incendie, l’hôpital, le centre de transferts en santé, l’école, la GRC, la Garde côtière auxiliaire canadienne, un conseiller, un agent de santé et sécurité du conseil tribal, et des représentants du logement, de la réconciliation, des finances et des communications. Ce qui fait notre force, c’est que nous nous rencontrons souvent six à huit fois par mois. ~ Randy Carpenter, membre de la Première Nation Heiltsuk

Pendant la vague de chaleur extrême de 2021, aucun des bâtiments communautaires n’avait l’air conditionné, car ces températures étaient sans précédent sur le territoire. Au moment du cercle de partage à l’hiver 2023, la nation travaillait à rectifier la situation. « Nous serons préparés pour l’été. Nous aurons un espace dédié et des climatiseurs. Nous serons prêts à l’éventualité d’une autre vague de chaleur extrême [cet] été », affirme Randy.

Accès au rafraîchissement à la maison : Haíɫzaqv Climate Action

“Être un Haíɫzaqv, c’est agir et parler de façon digne d’un être humain en harmonie avec le monde naturel et surnaturel. C’est vivre dans le respect de nos ǧvi̓ḷás (lois traditionnelles). Il est de notre devoir de poser des gestes immédiats et concrets pour combattre les changements climatiques.” (Haíɫzaqv Climate Action, 2023)     

Le plan H̓íkila qṇts n̓ála’áx̌v (« protéger notre monde ») d’Haíɫzaqv Climate Action a été salué partout en Colombie-Britannique et au Canada. Né d’un déversement de carburant qui a détruit 60 % des bancs de palourdes et de poissons de la communauté, il vise à éliminer la dépendance au diesel, notamment assurant le chauffage et la climatisation des habitations par un projet de thermopompes. « Il y a une nouvelle initiative pour changer les sources d’énergie dans la communauté. Il me semble que ce sont entre 150 et 200 maisons qui ont entièrement remplacé le carburant et le bois par l’électricité ces dernières années », relate un membre de la nation. Le remplacement des combustibles permet non seulement de préparer la communauté à la chaleur extrême, mais aussi de rendre l’énergie plus abordable et moins polluante. En effet, les coûts annuels moyens du chauffage et de l’électricité, s’élevant précédemment à 3 600 $ par ménage, ont chuté de plus de 1 500 $. De même, pour chaque maison qui adopte les thermopompes, la production d’émissions de gaz à effet de serre diminue de cinq tonnes par an, et la consommation de diesel, de 2 000 litres par an (Haíɫzaqv Climate Action, 2023).

Cependant, la croissance récente de la communauté, combinée au remplacement des combustibles, met les lignes électriques à rude épreuve. La nation subit des pannes de courant prolongées très anxiogènes pour les résidents, qui dépendent de l’électricité pour se chauffer l’hiver et se rafraîchir l’été.

“Nous avons beaucoup de thermopompes, et il faut une grande quantité d’énergie pour les alimenter. Le projet est en expansion, et plus de thermopompes sont à venir ce printemps. Mais il ne faut pas oublier nos lignes électriques. Sont-elles capables de transporter autant d’énergie, et quels sont les risques qui nous guettent?” ~ Ralph Humchitt, membre des Haíɫzaqv

Discussion et recommandations : le travail est loin d’être terminé

Si on veut que les gens s’adaptent, on doit leur donner les faits.” Patrick Michell

Dans toutes les communautés, l’environnement connaît des changements importants aux répercussions catastrophiques sur les terres, les eaux et la vie humaine et non humaine. La vague de chaleur extrême essuyée par la Colombie-Britannique en 2021 a créé un précédent terrifiant et inédit, dont les effets « se feront sentir sur plusieurs générations », selon Sheri.

Les trois types de milieux étudiés – urbains, ruraux et éloignés – présentent des similitudes et des différences. Par exemple, les communautés urbaines ont pu placer les Aînés dans des hôtels pendant la canicule. Les agglomérations rurales de la région intérieure comptaient davantage de logements équipés de climatiseurs, en raison de vagues de chaleur précédentes. Et la communauté éloignée des Haíɫzaqv, ayant toujours vécu dans un climat modéré, ne disposait en 2021 d’aucun bâtiment communautaire climatisé.

Parmi les limites de l’étude de cas, notons que toutes les communautés consultées vivaient sur des réserves. Le portrait demeure donc incomplet quant au vécu des populations hors réserve, particulièrement celui des personnes en situation de logement précaire ou d’itinérance et aux prises avec des problèmes de santé mentale ou de toxicomanie.

La résilience des Autochtones, le produit d’une culture de protection  

La culture est pour les Autochtones la base même de la vie et une source de force innée. Elle est indissociable de leurs valeurs, soit la famille, la communauté, la langue et la terre. Pour chacun des cas étudiés, le rôle protecteur de la culture se fait sentir dans le récit de la vague de chaleur : l’attention portée aux Aînés, la relation avec la terre, l’alimentation traditionnelle et l’action collective.

Notre étude de cas présente l’autre côté de la médaille des canicules en Colombie-Britannique. Si l’on considère généralement que les résultats sont influencés par le statut socio-économique et l’état de santé (des facteurs de vulnérabilité individuels), notre étude démontre que les valeurs de la société pèsent aussi dans la balance. Par exemple, lorsque les Aînés sont valorisés, ils sont protégés. Ainsi, bien que certains Aînés vivent dans des logements de qualité inférieure, aient des problèmes de santé ou n’aient pas l’air conditionné à la maison, la solidarité et l’attention de la communauté permettent le déploiement efficace de ressources informelles et officielles pour les protéger.

Recommandations:

  1. Axer la planification de la résilience autochtone sur les droits autochtones, sur l’importance du savoir et de la langue autochtones, sur la présence de structures de gouvernance autochtones et sur la force intergénérationnelle de la culture.  Investir dans la culture, c’est investir dans la résilience. Nous devons déployer des investissements concrets pour promouvoir une culture (à l’échelle aussi bien locale que sociétale) dans laquelle les Aînés sont reconnus, valorisés et protégés pour assurer leur sécurité.
  2. Favoriser des approches tenant compte des traumatismes dans la planification des interventions. Bien que toutes les communautés aient placé les Aînés au cœur de leurs préoccupations, ce ne fut pas chose facile, notamment en raison de l’absence d’espaces de rafraîchissement de nuit et des enjeux de mobilité limitant l’accès aux sources de rafraîchissement naturelles (ex. : lacs et rivières). De plus, les communautés ont rapporté des difficultés majeures en lien avec le désir d’indépendance des Aînés. Le stoïcisme autochtone (« d’autres ont plus besoin d’aide que moi ») ainsi que la honte et la stigmatisation entourant les services coloniaux ont aussi été cités parmi les obstacles. La planification des interventions doit donc tenir compte des traumatismes, dans la communauté et à l’échelle du système.

Accumulation des catastrophes et des traumatismes : une peur qui hante les communautés

On note dans les communautés une distinction claire entre les conséquences de la vague de chaleur de 2021 et les répercussions cumulatives des catastrophes subséquentes. Par exemple, la nation Nlaka’pamux ressent encore les effets du feu incontrôlé qui a ravagé Lytton, la Première Nation de Lytton et certaines habitations de la bande Kanaka Bar; les résidents ont été relocalisés et ne peuvent pas réintégrer leur communauté. Cet événement, qui n’est pas sans rappeler le feu incontrôlé vécu par la bande d’Ashcroft en 2017, a laissé dans son sillage une peur profonde, alimentée par la fréquence et l’intensité croissantes des vagues de chaleur extrême, des vents forts et des sécheresses.

La gestion des situations d’urgence et les politiques publiques s’axent généralement sur les événements récents, et la planification des interventions se fait souvent en vase clos, en ne visant qu’un danger à la fois. Si le communautaire offre son lot de forces et de solutions, il ne suffira pas à combattre les effets cumulatifs à long terme de la chaleur et de tout ce qui en découle : sécheresses, feux incontrôlés, fumée dense, déplacement de la faune et mortalité des arbres et des animaux. La cause fondamentale de ces catastrophes – et de la terreur existentielle qu’elles engendrent – s’étend bien au-delà des territoires autochtones, qui subissent le gros des conséquences.

Recommandation: 

  1. Reconnaître et prendre en compte les forces, les vulnérabilités et les besoins propres aux Premières Nations urbaines, rurales et éloignées. Il s’agit de mettre fin à la planification en cloisonnement, d’assurer la préparation aux effets cumulatifs des vagues de chaleur à l’échelle des bassins versants, de la province et du pays, et d’investir dans l’étude des relations complexes entre la chaleur extrême et ces effets cumulatifs.

Recueillir des données par site, construire des maisons durables pour les prochaines générations et réduire la dépendance au réseau     

Comme le montre notre étude de cas, les plans d’intervention doivent s’appuyer sur des données propres à chaque communauté, car les territoires de la Colombie-Britannique – des steppes semi-désertiques de la région intérieure aux forêts pluviales des côtes – ont des géographies et des climats fort variés. Même à Lytton, les températures enregistrées par la station météorologique ne correspondent pas à celles observées dans les véhicules et les maisons. Ainsi, les stations dans des endroits plus frais ne rendent pas toujours compte des variations localisées attribuables à la chaleur rayonnante dans les bâtiments et aux éléments topographiques comme les canyons. Nous ignorons si les stations météorologiques ont été optimisées pour mesurer les extrêmes. Outre la température, d’autres facteurs comme l’humidité, la circulation d’air et la chaleur rayonnante doivent entrer en ligne de compte. Il est aussi important que les communautés disposent de données climatiques provinciales (ex. : les données de BC Station) pouvant être utilisées aux fins de planification sans connaissances techniques approfondies. Les gouvernements provincial et fédéral pourraient notamment offrir du financement pour la surveillance du climat à l’échelle des communautés, ce qui jetterait des fondations solides pour l’adaptation.

Enfin, bien que cette étude de cas porte sur la vague de chaleur extrême de 2021, les participants ont aussi nommé plusieurs autres événements récents et souligné l’importance de se préparer au froid extrême, surtout en situation de panne de courant. Les pannes, les réparations en situation météorologique extrême et le potentiel d’une défaillance générale prolongée sont autant de facteurs à considérer à l’échelle régionale et provinciale. Au sein des communautés, il est essentiel de se pencher sur la pauvreté énergétique et le coût prohibitif du rafraîchissement, surtout chez les personnes en situation de handicap ou vivant de l’aide sociale. Les politiques coloniales ont créé des logements « [soi-disant] universels », qui finissent surpeuplés (non prévus pour la cohabitation intergénérationnelle), sont mal bâtis et mal isolés (faits de matériaux de piètre qualité) et ne sont pas adaptés au climat local.

Recommandations: 

  1. Utiliser des données localisées et des approches adaptées au milieu pour bâtir des maisons résilientes au climat et moins dépendantes de l’énergie pour les besoins de rafraîchissement. Les éléments de conception passifs (qui n’ont pas besoin d’énergie pour offrir de la fraîcheur) contribuent à la sûreté des habitations en cas de panne pendant une vague de chaleur extrême.
  2. Définir de meilleurs indicateurs de la préparation aux vagues de chaleur extrême. Quel est l’objectif? Installer 100 climatiseurs dans 100 maisons, obligeant toutefois les résidents vulnérables à assumer la responsabilité et les coûts en énergie de ces dispositifs pour leur propre sécurité? Insister sur la responsabilité morale de prendre soin les uns des autres? Faire respecter l’obligation juridique des propriétaires de fournir des logements sécuritaires? Combattre l’individualisme, la solitude, l’isolement et la négligence sociale? 

Conclusion

Les expériences en lien avec la vague de chaleur de 2021 relatées dans cette étude de cas nous donnent un aperçu des vulnérabilités et des forces au sein des communautés. Elles révèlent aussi que les répercussions de l’événement sur les terres, les eaux et les résidents sont encore bien présentes chez les Autochtones. Maintenant que les vagues de chaleur extrême sont un danger auquel toutes les communautés doivent se préparer, la sagesse autochtone doit être placée au cœur des efforts collectifs pour accroître la résilience. Les récits rapportés ici présentent des solutions appliquées et posent les bases de recommandations de politiques en faveur d’une résilience accrue dans les communautés autochtones et allochtones.

Déclaration de l’artiste Sheri Lysons:

“Lorsqu’on m’a demandé de peindre mon interprétation du changement climatique, j’avais une image bien différente en tête. J’ai commencé environ huit peintures différentes, mais aucune ne correspondait à ce que j’avais imaginé. Je me suis battue pour la réaliser, mais elle ne venait tout simplement pas. À un moment donné, j’ai eu l’impression que c’était au-delà de mes capacités. C’est alors que m’est venue l’idée de la roue de la médecine : lorsque l’humanité est déséquilibrée, tout souffre. À l’heure actuelle, notre planète est en crise. Nous connaissons des chaleurs extrêmes, des incendies, des inondations et des destructions à un niveau monumental. Pour guérir notre planète, nous devons guérir l’eau. Ces peintures sont destinées à montrer l’espoir et la guérison.” – Sheri Lysons

Références

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