À l’approche de la conclusion du protocole d’entente Alberta-Canada, nous avons conseillé aux gouvernements de mettre en place un prix plancher, essentiellement un prix minimum du crédit, sur les marchés du crédit partout au Canada, y compris en Alberta. Cette mesure permettrait de régler le problème fondamental des marchés du carbone : une offre excédentaire de crédits, entraînant une baisse des prix et des prévisions de prix futurs, ce qui, par ricochet, compromet les investissements dans les projets et les technologies de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Le protocole d’entente, publié plus tôt cette année, a effectivement établi un prix plancher, en quelque sorte. Malheureusement, l’Alberta va de l’avant avec un plancher d’une façon qui ne résout pas ce problème fondamental. En fait, l’approche proposée aggrave plutôt que de résoudre le problème de l’offre excédentaire de crédits. Les données de marché confirment cette affirmation : les crédits TIER se négocient actuellement autour de 32 $, soit une baisse d’environ 25 % par rapport à la période précédant la finalisation du protocole d’entente.

C’est évidemment un peu déroutant : comment le prix plancher mis en œuvre peut-il être différent du prix plancher que nous avions demandé?

Cet article de blogue explique les mécanismes économiques régissant le marché des crédits d’émission dans le cadre du protocole d’entente. Le prix plancher que nous avions proposé aurait permis de régler de manière dynamique l’offre excédentaire de crédits en obligeant les provinces à resserrer les marchés du crédit en cas d’offre excédentaire. Le prix plancher prévu par le protocole d’entente est déconnecté de l’offre et de la demande de crédits. Il fige la situation de surabondance de l’offre et nuit aux incitations à l’investissement.

La cause profonde : l’offre excédentaire de crédits

Au Canada, les marchés de tarification du carbone pour le secteur industriel, notamment le système TIER (Technology Innovation and Emissions Reduction, Innovation technologique et réduction des émissions en français) de l’Alberta, créent un marché de crédits d’émission en fixant des normes de rendement en matière d’intensité des émissions pour les grands émetteurs. Les entreprises qui obtiennent de meilleurs résultats que la norme (c.-à-d., qui ont une intensité d’émissions plus faible) peuvent générer des crédits. C’est ce qui constitue l’offre de crédits sur les marchés. Les entreprises qui obtiennent de moins bons résultats (c.-à-d., qui ont une intensité d’émissions plus élevée) doivent acheter des crédits ou payer le gouvernement pour leurs émissions excédentaires. C’est ce qui constitue la demande de crédits sur le marché. 

Comme nous l’avons montré, ces fondamentaux du marché sont mal alignés sur le prix du carbone « affiché » (c.-à-d., l’objectif initialement prévu de 170 $ la tonne d’ici 2030). Les prix réels du marché (ainsi que les incitations concrètes à réduire les émissions) se sont révélés inférieurs à ce prix affiché, tant en Alberta que sur d’autres marchés. 

La solution que nous proposons : agir sur les fondamentaux du marché

Comme nous l’avons proposé l’an dernier, les gouvernements pourraient stabiliser les marchés du crédit en combinant diverses mesures : le durcissement progressif des normes de rendement (ce qui stimule la demande tout en réduisant l’offre), le rachat direct de crédits ou la rétention d’une partie de ceux-ci (réduisant ainsi l’offre), ou encore la suppression de mécanismes spécifiques, tels que le programme de crédits pour investissements directs de l’Alberta, qui générait des crédits supplémentaires sans nécessairement réduire les émissions (réduisant ainsi l’offre).

Ces solutions sont optimales lorsqu’elles sont mises en œuvre à l’échelle provinciale pour les marchés provinciaux. Cependant, nous avons proposé que le gouvernement fédéral harmonise les systèmes provinciaux en ajustant son point de référence pour la tarification du carbone industriel, qui établit une norme minimale pour les systèmes provinciaux. Cela donnerait aux provinces la latitude de choisir comment assurer un marché des crédits robuste, sans qu’on leur impose de moyens. 

Le résultat du marché serait un prix de crédit à l’équilibre plus élevé, fondé sur l’équilibre sous-jacent de l’offre et de la demande. Il en résulterait un marché qui fonctionnerait bien, où acheteurs et vendeurs de crédits seraient fortement incités à réduire leurs émissions.

La solution du protocole d’entente : réglementer les prix plutôt que de renforcer le marché 

La solution proposée par l’Alberta et le protocole d’entente, cependant, est différente : elle réglemente de fait le prix des crédits en imposant un prix administratif fixé au prix plancher. Autrement dit, tout crédit soumis pour conformité légale doit être au moins au prix minimum défini dans le protocole d’entente (un prix qui atteindra 110 $ la tonne en 2040). Pour être en conformité, un ajustement est nécessaire pour atteindre le prix plancher de conformité. Il faut considérer cela comme une fixation artificielle du prix des crédits par le gouvernement, au lieu de laisser ce prix se déterminer par l’offre et la demande du marché.

Les effets d’un prix plancher administratif sont très différents de ceux d’un prix plancher visant à améliorer les fondamentaux du marché. En effet, avec un prix plancher administratif, le marché des crédits n’atteint pas l’équilibre : l’offre et la demande ne s’équilibrent pas et tous les crédits ne sont pas vendus. Cela signifie que tous les émetteurs ne seront pas soumis aux mêmes incitations. 

Les émetteurs qui sont à court (c.-à-d., ceux qui ont besoin de crédits supplémentaires pour se conformer à la politique, car leurs émissions dépassent leur norme de rendement) sont effectivement affectés par le prix plancher administratif. Comme ils doivent acheter des crédits supplémentaires, ils le font au prix minimum. Ils choisiront de réduire leurs émissions seulement si c’est une solution moins coûteuse.

Pourtant, les émetteurs qui sont longs (c.-à-d., ceux qui ont un excédent de crédits parce qu’ils sont relativement peu polluants) sont dans une situation différente. Ils ne peuvent pas vendre leurs crédits au prix plancher, car la demande est insuffisante et l’offre excédentaire. Les entreprises n’achèteront pas de crédits à un prix supérieur à leur valeur réelle. Parce que le prix plancher administratif ne change pas l’offre ou la demande, il réduit simplement le nombre de transactions réalisées sur le marché. 

C’est un problème majeur, car les émetteurs qui vendent des crédits correspondent précisément aux projets et investissements à faibles émissions de carbone que le système est censé attirer. Les projets à faibles émissions de carbone comme les projets d’électricité renouvelable, la fabrication de produits chimiques à faibles émissions de carbone et les projets de captage et de stockage du carbone dépendent des revenus issus de la vente de crédits, pour être concurrentiels et attirer des investissements. Pour ces projets, le prix plancher administratif n’est d’aucune utilité.

Pire encore, il est de plus en plus clair qu’en vertu des changements proposés dans le protocole d’entente, la plupart des émetteurs devraient agir en tant que vendeurs plutôt qu’en tant qu’acheteurs. Cela s’explique par le fait que le protocole d’entente fige des taux de durcissement faibles (c.-à-d., la vitesse à laquelle les normes de rendement deviennent plus strictes au fil du temps). Cela réduira la demande de conformité de 30 % en 2030 et de 60 % en 2040 par rapport aux dispositions prévues avant le protocole d’entente. L’effet net est un signal faible pour investir dans des projets à faibles émissions de carbone.

Une surabondance croissante de crédits carbone au fil du temps

Un graphique permet d’illustrer les effets décrits ci-dessus, ainsi que la manière dont le prix plancher administratif aggrave, à terme, le problème de fonctionnement du marché.

Le graphique ci-dessous présente les courbes de l’offre (en rouge) et de la demande (en bleu) de crédits. Comme l’illustre le graphique, le prix plancher (Pf) se situe bien au-dessus de la valeur réelle des crédits (P*). Au niveau du prix plancher Pf, l’offre et la demande ne sont pas à l’équilibre. La demande de crédits est Qd. Mais l’offre de crédits est Qs. L’excédent de crédits sur le marché (Qs – Qd) ne trouve pas preneur : les entreprises ne sont pas disposées à acheter des crédits à un prix supérieur à la valeur qu’ils représentent pour elles. En conséquence, le volume de crédits vendus sur le marché diminue, tandis que l’excédent est mis en réserve.

Comme le montre le graphique, l’instauration d’un prix plancher administratif entraîne des conséquences importantes. 

Premièrement, elle aggrave les problèmes de liquidité des marchés de crédits (c.-à-d., la mesure dans laquelle il existe suffisamment d’acheteurs et de vendeurs sur un marché pour lui permettre de fonctionner et permettre la formation des prix). Étant donné que la valeur réelle de nombreux crédits est inférieure au prix imposé par le plancher, les échanges se raréfient… le nombre d’acheteurs étant insuffisant. 

Deuxièmement, elle réduit la transparence. Le marché n’est pas en équilibre et le prix ne reflète plus le fonctionnement du marché, puisqu’il a été artificiellement régulé. En d’autres termes, le prix des crédits dépend du niveau du plancher et ne reflète pas, contrairement à ce qui se passe sur les marchés classiques, l’offre (ou l’excédent d’offre) de crédits. Il devient alors encore plus difficile pour les décideurs politiques de déterminer si la mesure porte ses fruits, et pour les investisseurs d’évaluer la valeur des crédits, ainsi que les recettes attendues de leur vente. 

Troisièmement, elle crée des incitations à manipuler le marché (comme l’ont bien expliqué ici nos collègues universitaires Nic Rivers et Andrew Leach). Les émetteurs seront incités à éviter les transactions de marché en associant d’autres produits aux échanges de crédits ou en acquérant des installations à faibles émissions.

Enfin, et surtout, le plancher administratif des prix exacerbe l’offre excédentaire de crédits au fil du temps, ancrant les problèmes de fonctionnement du marché. Les crédits excédentaires qui ne peuvent pas être vendus (c.-à-d., Qs-Qd dans le graphique) seront simplement mis en réserve pour les années à venir. Toutefois, il est peu probable que cette réserve fonctionne comme prévu. Dans un marché tendu, les entreprises mettent des crédits en réserve, car elles anticipent une hausse des prix futurs due à une rareté croissante. Dans un marché où les fondamentaux sont faibles, les réserves reflètent de plus en plus l’offre excédentaire plutôt que la valeur future. Le prix plancher réglementé étant supérieur à la valeur marchande des crédits, les entreprises sont peu incitées à les échanger. 

Il en résulte un marché qui peine de plus en plus à remplir ses fonctions traditionnelles : découvrir les prix, allouer efficacement les crédits et signaler quand de nouvelles réductions d’émissions sont nécessaires.

Autrement dit, un prix plancher administratif autoalimente la surabondance de crédits. En l’absence de fondamentaux de marché plus solides, les crédits excédentaires continuent de s’accumuler et les prix dépendent de plus en plus des règles administratives (c.-à-d., du prix plancher) plutôt que de la rareté. 

Pour aggraver le problème, le prix plancher fragmente le marché selon son ancienneté. Ainsi, des crédits représentant une même tonne de réduction d’émissions n’ont plus la même valeur de conformité, car celle-ci dépend de leur date d’émission initiale. À mesure que le prix plancher augmente au fil du temps, l’écart entre la valeur marchande et la valeur de conformité se creuse en raison de la surabondance croissante de l’offre, ce qui rend les échanges plus difficiles, favorise les grandes réserves de crédit et affaiblit davantage la capacité du marché à découvrir les prix. 

Un véritable prix plancher nécessite de corriger les fondamentaux du marché

Le protocole d’entente laisse une grande latitude quant à la mise en œuvre du prix plancher. L’Alberta devrait utiliser cette latitude pour renforcer les fondamentaux du marché et les aligner sur le prix minimum convenu dans le protocole d’entente. Cela implique de rétablir une stratégie crédible pour accroître la rareté grâce à des indices de référence plus robustes, de réduire l’offre de crédit excédentaire par des achats de crédit ou d’autres mécanismes d’équilibrage du marché, et de limiter les crédits d’investissement direct qui augmentent l’offre de crédits. Cela signifie également établir de solides pratiques de gouvernance pour assurer la transparence et permettre des ajustements de cap.

En fin de compte, un prix plancher bien conçu devrait renforcer un marché fonctionnel, et non s’y substituer. Bien conçu, il peut créer des incitations claires et transparentes à attirer des capitaux privés, plutôt que de compter sur les gouvernements pour financer des projets comme Pathways.