La semaine dernière, l’Institut Fraser a publié une nouvelle étude sur les répercussions économiques de la tarification du carbone industriel au Canada. Bien que nous accueillions favorablement les analyses et opinions alternatives pour éclairer les débats politiques, nous ne pouvons concilier les résultats présentés par l’Institut Fraser avec les hypothèses qu’il affirme avoir utilisées. De plus, les impacts rapportés sont des valeurs aberrantes par rapport à d’autres analyses portant sur la tarification du carbone industriel au Canada.
L’étude de l’Institut Fraser diverge notablement, d’un ordre de grandeur
Commençons par les répercussions économiques. Dans l’ensemble, les résultats de l’Institut Fraser ne concordent pas avec ceux d’autres études. L’étude indique que la tarification du carbone industriel à 170 $ la tonne réduira le PIB du Canada de 1,3 % en 2030.
À titre comparatif, Environnement et Changement climatique Canada estime que l’impact de la tarification du carbone industriel sera de 0,2 % du PIB. Le directeur parlementaire du budget a obtenu des estimations similaires : il estime que l’impact combiné de la tarification du carbone industriel et de la consommation sera de 0,8 %, la redevance sur les carburants atteignant à elle seule 0,6 %. Notre modélisation de la tarification du carbone industriel suggère des impacts de l’ordre de 0,1 % du PIB. Cependant, l’Institut Fraser estime que l’impact de la tarification du carbone industriel à elle seule est de 1,3 %, ce qui place cette estimation largement en dehors des résultats des autres études, d’un ordre de grandeur.
De même, notre analyse microéconomique a montré que les coûts pour les entreprises sont faibles. Dans tous les secteurs concernés, les coûts de mise en conformité sont bien inférieurs aux prix du carbone. Notre estimation des coûts pour les entreprises d’exploitation des sables bitumineux, par exemple, s’élève à seulement 9 sous par baril au prix actuel du carbone et à 50 sous par baril si le prix des crédits carbone atteignait 130 $ la tonne. Ces coûts sont faibles par rapport aux profits.
Les répercussions sectorielles de la tarification du carbone industriel sont incompatibles avec les hypothèses de la politique
Le fait que l’Institut Fraser rapporte une valeur aberrante ne signifie pas nécessairement qu’il a tort. Cependant, une analyse approfondie de leur étude révèle que les répercussions de cette politique ne sont tout simplement pas cohérentes.
Par exemple, les secteurs peu ou pas exposés à la tarification du carbone industriel subissent certaines des répercussions les plus importantes. Les répercussions sur ces secteurs sont importantes parce qu’ils représentent une part importante du PIB canadien. Selon l’étude, le secteur « Agriculture, pêche et piégeage » enregistre une baisse d’activité de 1,2 %, alors que la grande majorité de ce secteur est exemptée de la tarification du carbone industriel. De même, les « Autres industries manufacturières », dont l’intensité des émissions est faible et qui comprend principalement de petites installations exemptées de la tarification du carbone industriel, subit plus du double des répercussions du secteur « Sables bitumineux » (-2,8 % contre -1,3 %). Bien que l’on s’attende à ce que les secteurs exemptés de la tarification du carbone subissent des coûts indirects, l’ampleur des répercussions projetées – supérieures à celles des secteurs soumis à des coûts directs de mise en conformité – est difficile à expliquer.
L’étude présente également un autre problème concernant les hypothèses qu’elle formule sur les politiques qui touchent les secteurs opérant sur des marchés hautement concurrentiels (par exemple, la pétrochimie et le ciment).
Dans le cadre de la tarification du carbone industriel, tous les secteurs ne paient pour les émissions qu’au-delà d’un seuil et peuvent vendre des crédits si leurs émissions diminuent en dessous de ce seuil. En réalité, ce seuil varie d’un secteur à l’autre, reconnaissant que certaines industries sont plus exposées que d’autres aux pressions de la concurrence. Concrètement, les secteurs de la pétrochimie et du ciment ont un seuil plus élevé dans le cadre des systèmes actuels de tarification du carbone industriel. Pourtant, le modèle suppose que chaque secteur est soumis au même seuil. En conséquence, il est probable que cette étude surestime la mesure dans laquelle les secteurs les plus exposés réduisent la production en raison de cette politique.
L’impact disproportionné sur les services soulève d’autres questions. D’après notre analyse, la tarification du carbone industriel couvre environ la moitié des émissions de gaz à effet de serre du Canada, mais ces secteurs ne représentent directement qu’environ 10 % du PIB du Canada. Les services, quant à eux, représentent environ les trois quarts du PIB total du Canada. Le lien entre les secteurs concernés par la tarification du carbone industriel et la demande de services est complexe, les secteurs industriels génèrent directement et indirectement la demande de services. Mais la majorité de la demande de services au Canada n’est pas liée à l’activité industrielle. Nous ne pouvons concilier une baisse de l’activité du secteur des services de 0,6 à 1,1 % avec la baisse d’activité indiquée pour les secteurs industriels concernés.
L’étude prévoit également des impacts beaucoup plus élevés que la moyenne pour le secteur de l’électricité. Nos propres analyses indiquent que le PIB du secteur de l’électricité augmente avec la tarification du carbone industriel et, plus généralement, avec les politiques climatiques. Cela soulève une question sur la manière dont l’Institut Fraser simule la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). La réduction est réalisable tant au sein du secteur de l’électricité (p. ex., les parcs éoliens du Canada atlantique réduiront la production de gaz naturel) que le secteur de l’électricité peut contribuer à réduire les GES ailleurs grâce à l’électrification. Ces deux voies de réduction tendent à accroître le PIB du secteur de l’électricité. Cependant, l’Institut Fraser indique un impact économique négatif important sur la production d’électricité au Canada.
Les hypothèses de modélisation de l’étude peuvent surestimer les impacts
Quels autres facteurs pourraient expliquer les divergences observées dans l’étude de l’Institut Fraser?
Il est possible que le cadre de modélisation de l’Institut Fraser ne prenne pas pleinement en compte la manière dont l’industrie adoptera les technologies à faibles émissions de carbone pour éviter de payer le prix du carbone. Si les entreprises ont une capacité limitée à réduire l’intensité de leurs émissions, elles réagissent (dans le modèle) en réduisant la production, et non en améliorant leur performance en matière d’émissions. Dans ce cas, le modèle surestimerait considérablement les coûts. Les modèles d’équilibre général calculable, comme ceux utilisés dans l’étude, sont souvent confrontés à cette difficulté, faute de spécifications supplémentaires concernant les nouvelles technologies et les options de réduction des émissions, car ils reposent sur les réponses historiques du marché et ne prennent pas en compte les technologies alternatives émergentes.
Il est également difficile de savoir si l’analyse inclut ou exclut la taxe fédérale sur le carbone, qui a été abolie en 2025. Dans une section, le rapport suggère clairement que la taxe carbone a été retirée de l’analyse : « Dans les scénarios de référence comme dans les simulations, ces deux composantes disparaissent à compter de 2025, la contribution carbone des ménages ayant été ramenée à zéro. » Cependant, lorsqu’ils présentent l’impact sur les finances publiques en 2030, ils font clairement apparaître une augmentation de 19,3 milliards de dollars des « impôts indirects (dont la taxe carbone) ». Étant donné que l’ensemble de l’économie est en contraction dans leur analyse, nous supposons que cette hausse des recettes fiscales provient intégralement de l’ancienne taxe carbone, car on s’attendrait à ce que les impôts indirects, hors taxe carbone, aient probablement diminué avec le reste de l’économie.
À titre indicatif, le montant des recettes fiscales de 2030 équivaut à 114 mégatonnes d’équivalent dioxyde de carbone (c.-à-d. 19,3 milliards de dollars divisés par 170 $ la tonne). Ce chiffre dépasse largement les contributions probables à un fonds technologique dans le cadre de la tarification du carbone industriel. Si l’Institut Fraser a supprimé la taxe carbone uniquement pour les ménages, tout en la maintenant pour les entreprises industrielles à faibles émissions qui, en réalité, ne sont pas concernées par la tarification du carbone industriel (p. ex., d’autres secteurs manufacturiers), cela pourrait expliquer certains de leurs résultats. Cette hypothèse ne reflète pas la réalité politique actuelle.
Le traitement de l’allocation du capital par le modèle pourrait aussi amplifier les impacts dans les provinces à forte intensité d’émissions, comme l’Alberta, dans les secteurs qui ne sont pas directement touchés par les politiques. Comme le modèle ne tient pas compte de la façon dont les redevances sur les ressources peuvent absorber les chocs, ce problème peut être particulièrement aigu pour les résultats de l’Alberta.
En fin de compte, cependant, nous ne disposons pas de suffisamment de détails pour identifier quels choix de modélisation sont à l’origine des résultats surprenants. Ces résultats soulèvent cependant d’importantes questions quant à la crédibilité de la modélisation.
