La présence ou l’absence de lignes de transport d’électricité peut faciliter ou entraver des investissements de plusieurs milliards de dollars le long de leur tracé, influençant ainsi la compétitivité des régions et des industries canadiennes. Or, la construction de ces lignes peut prendre jusqu’à dix ans, de la planification à la réalisation. C’est un problème, car l’expansion industrielle et la croissance des collectivités dépendent souvent d’un accès à l’électricité au moment opportun, et non des années plus tard.
Comment les décideurs politiques peuvent-ils relever ce défi?
Ce blogue explique comment le gouvernement fédéral peut contribuer à accélérer ces investissements partout au Canada et met en lumière certains des principaux risques et avantages pour les décideurs. Il montre également que le Canada n’est pas le seul pays à faire face à ce défi. Des pays comparables à l’échelle mondiale offrent des enseignements utiles sur la façon dont les outils fiscaux nationaux peuvent contribuer à combler l’écart d’investissement.
L’infrastructure de transport d’électricité est une priorité nationale
Il n’a jamais été aussi urgent d’accélérer les investissements dans les infrastructures de transport d’électricité. Les gouvernements de tout le pays ont donné la priorité à la recherche de « projets de construction nationale » parallèlement au renforcement du commerce interprovincial, en réponse aux menaces venant du sud de la frontière.
Le gouvernement fédéral élabore actuellement une stratégie actualisée en matière d’électricité visant à doubler la taille des réseaux électriques du Canada, à accroître les interconnexions et à garantir que l’électricité demeure abordable. De même, le protocole d’entente Canada-Alberta comprend des engagements visant à établir de grandes relations entre les provinces de l’Ouest, afin de soutenir une électrification plus large.
Tous ces facteurs contribuent à faire de la construction de lignes de transport d’électricité, parallèlement à la production d’énergie propre, une priorité nationale absolue.
Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour accélérer le déploiement du réseau de transport d’électricité
L’approche actuelle en matière de construction de lignes de transport au Canada n’a pas permis de régler un certain nombre de problèmes structurels. Bien que la production d’électricité relève principalement de la compétence provinciale, ces obstacles persistants à l’expansion des infrastructures de transport démontrent la nécessité d’une participation plus active de la part du gouvernement fédéral.
Les lignes de transport d’électricité offrent des avantages importants qui vont au-delà de la province, du territoire ou de la clientèle actuelle qui finance l’actif. Pourtant, les décisions d’approuver les investissements dans le transport d’électricité sont prises au niveau provincial et doivent être justifiées principalement par les besoins et les avantages locaux, puisque les coûts sont assumés par les consommateurs locaux. Par conséquent, les avantages nationaux ne sont pas pleinement pris en compte dans le processus décisionnel provincial qui, en fin de compte, donne le feu vert à ces investissements importants.
Il en résulte une approche généralement prudente en matière d’investissement, même lorsque la construction anticipée produirait une valeur nationale plus élevée et libérerait la compétitivité industrielle, la fiabilité et la résilience du réseau, la réduction des émissions et les avantages en matière de sécurité énergétique.
Comme mentionné précédemment, la construction de lignes de transport d’électricité en prévision de la demande des consommateurs est essentielle pour les grands investissements privés, mais demeure complexe, car les risques et les avantages qui en découlent ne se concrétisent pas tous selon le même calendrier.
Investir dans d’importantes infrastructures de transport d’électricité engendre des coûts initiaux plus élevés pour les services publics, ce qui peut exercer une pression à la hausse sur les tarifs avant l’arrivée de nouveaux clients. Les organismes de réglementation des services publics examinent attentivement cette pression sur les tarifs dans le cadre de leurs évaluations axées sur la prudence, l’impact sur les tarifs et l’équité. L’équité entre en jeu lorsque les clients actuels assument les coûts et les risques, mais que les futurs utilisateurs industriels bénéficient de la plupart des avantages, qui se matérialisent souvent sur plusieurs décennies.
Outre ces risques, les clients peuvent arriver plus tard que prévu, voire pas du tout. Les provinces et les organismes de réglementation peuvent atténuer certains de ces risques (et le font) au moyen de contrats, de dépôts de garantie et de modèles tarifaires novateurs, afin de réduire les risques susmentionnés. Ils peuvent également améliorer la planification énergétique, afin de mieux anticiper la demande, mais ils ne peuvent pas éliminer l’incertitude économique et commerciale à l’échelle nationale plus large, qui détermine en fin de compte de nombreuses décisions en matière d’investissement industriel.
Les grands projets de transport d’électricité mettent également à rude épreuve les bilans des services publics et provinciaux. Ces projets nécessitent d’importants investissements en capital et il faut des années pour recouvrer intégralement les coûts auprès des contribuables. Cela accroît l’endettement des services publics par rapport à ses actifs et exerce une pression sur leur cote de crédit. Une cote de crédit plus basse augmente les coûts d’emprunt pour tous les projets et des coûts d’emprunt plus élevés obligent les services publics à augmenter leurs tarifs ou à emprunter davantage, créant ainsi un cercle vicieux d’endettement et de pressions sur les tarifs. La dette des services publics peut également avoir une incidence sur les finances provinciales.
Ensemble, ces enjeux justifient l’intervention budgétaire du gouvernement fédéral.
Quels résultats devraient permettre une intervention budgétaire fédérale ciblée dans le transport d’électricité?
Comment le gouvernement fédéral devrait-il aborder cette question? Différents mécanismes de soutien fédéral peuvent avoir du sens dans certains contextes.
L’objectif de l’intervention fédérale n’est pas de se substituer aux provinces en matière d’électricité, mais d’utiliser les ressources fédérales de manière sélective, là où elles contribuent à la croissance économique nationale. Cela signifie faire preuve de prudence budgétaire dans l’aide fédérale aux projets qui offrent des avantages nationaux et dont les risques sont bien définis.
Une analyse coûts-bénéfices nationale devrait constituer le point de départ. Si le projet procure des avantages nets au Canada dans son ensemble, il est raisonnable qu’une partie du risque soit assumée par l’assiette fiscale plus large plutôt que par les seuls contribuables de la province. Ce raisonnement s’applique tant au développement intraprovincial qu’au transport interprovincial. Les deux lient l’approvisionnement en électricité à la nouvelle demande, y compris pour les projets d’importance nationale.
La priorité suivante est de s’assurer que le gouvernement fédéral utilise l’outil financier approprié en fonction du risque et des rendements escomptés.
Le financement mixte est utile pour les projets à faible risque avec un promoteur privé ou autochtone. Ces projets peuvent ultimement se payer eux-mêmes, mais nécessitent le soutien du secteur public pour accélérer leur échéancier, encourager l’investissement en capitaux privés ou faciliter l’accès à un financement concurrentiel, en particulier pour les partenaires autochtones qui, autrement, se heurtent à des obstacles structurels. Les instruments de financement mixte comprennent des prêts à des conditions libérales, des garanties et des rehaussements de crédit qui réduisent les coûts de financement ou réaffectent certains risques. Ils se traduisent généralement par une moindre exposition au risque pour le contribuable et contribuent à uniformiser les règles du jeu en matière d’investissement dans les provinces dont les services publics sont détenus par des investisseurs (Nouvelle-Écosse, Alberta, Île-du-Prince-Édouard, Terre-Neuve-et-Labrador) dont les coûts d’emprunt sont généralement plus élevés.
Le Canada dispose déjà d’une solide base de financement mixte sur laquelle il peut s’appuyer, notamment grâce au portefeuille d’énergie propre de 10 milliards de dollars de la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC) et du programme de 1 milliard de dollars en infrastructures pour les communautés autochtones. Comme les lignes de transport d’électricité détenues à 50 % par des Autochtones sont de plus en plus courantes au Canada, le programme de la BIC pour les infrastructures autochtones a un rôle unique à jouer sur tous les segments du marché de l’électricité.
Le financement mixte peut faciliter la mise en œuvre des mesures, transférer les risques hors du bilan des services publics et atténuer les répercussions sur la facturation à court terme. Il est moins utile lorsqu’il existe une incidence importante sur les tarifs de l’électricité à moyen ou à long terme, car le capital doit quand même être remboursé au prêteur (par exemple, la BIC), avec un rendement.
Cela signifie qu’un soutien gouvernemental plus direct peut aussi avoir un rôle à jouer. Les contributions fédérales (y compris les crédits d’impôt ou autres aides non remboursables) sont particulièrement justifiées lorsque les avantages nationaux sont élevés, mais que le recouvrement du coût de l’investissement auprès des consommateurs ferait grimper les tarifs d’électricité ou la dette des services publics à un niveau inacceptable, ou nuirait à la compétitivité des investissements mêmes que le réseau de transport est censé faciliter. Du moment que la ligne réussit un test coûts-bénéfices national, le financement fédéral peut réduire la pression sur les tarifs et jouer un rôle d’égalisation, garantissant que les coûts sont harmonisés avec les avantages dans toutes les régions.
Le Canada dispose déjà d’outils pour construire des réseaux de transport d’électricité plus rapidement… et de leçons à suivre
Des exemples de pays comparables montrent comment les gouvernements nationaux peuvent soutenir un déploiement plus rapide des réseaux de transport d’électricité, même lorsque l’électricité demeure principalement une responsabilité des États ou des provinces.
Aux États-Unis et en Australie, où le secteur de l’électricité est également géré par les États, l’investissement tardif dans le transport d’électricité a incité les gouvernements nationaux à mettre au point des outils de financement pour partager les risques et accélérer le déploiement des infrastructures, ce qui a permis au Canada de tirer des leçons utiles sur la manière dont il peut renforcer sa propre approche. Nous tirons également des enseignements de l’expérience de l’UE et du Royaume-Uni.
Pour les projets susceptibles d’être rentables à long terme, il est fortement justifié de transposer le succès de la BIC, notamment en allouant le budget aux infrastructures autochtones. La BIC a réussi à générer des rendements suffisants pour couvrir ses propres coûts d’exploitation. D’autres pays gèrent des programmes de financement similaires à une échelle relativement plus grande. Le Fonds australien de réaménagement du réseau électrique national, doté de 18,6 milliards de dollars et géré par une société de la Couronne comme la BIC, dispose d’un budget deux fois supérieur à celui du Canada pour un système produisant moins du tiers de l’électricité du pays et comportant moins de kilomètres de lignes1. La loi nationale australienne sur l’électricité exige également que les économies réalisées grâce au financement fédéral soient répercutées sur les consommateurs.
Il est également possible que les entités gouvernementales interviennent plus directement pour gérer les risques liés au calendrier. Aux États-Unis, le gouvernement fédéral joue un rôle beaucoup plus important dans la planification et l’investissement dans le réseau de transport d’électricité. Dans le cadre du Programme de facilitation du transport d’électricité (TFP), doté de 2,5 milliards de dollars américains, le Département de l’Énergie des États-Unis (DOE) utilise des outils tels que les contrats de capacité, ainsi que des prêts à cet effet. Il achète jusqu’à 50 % de la capacité d’une ligne pour une durée maximale de 40 ans en tant que locataire principal, et revend cette capacité à mesure que les clients se matérialisent. Le DOE dispose d’une législation claire l’autorisant à agir en tant qu’acheteur direct, mais des instruments de partage des risques, comme des accords d’achat garantis, pourraient également produire un résultat similaire. Ces instruments couvrent également le risque que les clients et les revenus ne se concrétisent pas pleinement au cours des premières années d’exploitation.
Pour les projets à haut risque présentant un avantage national, il existe des exemples internationaux de soutien plus direct. Le programme américain TFP finance, par exemple, des projets situés dans des corridors de transport d’électricité d’intérêt national. De même, l’Union européenne adopte une approche similaire par le biais du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, un instrument de financement public qui soutient les projets de réseaux transfrontaliers dans les zones prioritaires.
Le Canada dispose déjà d’un processus d’identification des projets d’intérêt national stratégique et de crédits d’impôt à l’investissement pour les nouvelles lignes interprovinciales. Il serait justifié que le gouvernement fédéral étende son soutien financier au transport d’électricité intraprovincial, à l’instar de ses homologues internationaux. Une telle mesure serait essentielle pour accélérer la réalisation de ces projets et permettrait de mieux harmoniser les coûts et les bénéfices, tout en reconnaissant que le transport d’électricité constitue une infrastructure fondamentale et pérenne.
Prochaines étapes : construire, Canada, construire
Si le Canada veut atteindre ses objectifs de développement national en cette période cruciale, le transport d’électricité doit être considéré comme une infrastructure essentielle pour attirer les capitaux privés. Un programme fédéral pragmatique qui accélère le développement du réseau de transport d’électricité tout en respectant les compétences provinciales devrait permettre de :
- Établir un test national. Appliquer un cadre coût-bénéfice national transparent pour identifier les projets de transport d’électricité où des investissements fédéraux à risque partagé sont justifiés (en tenant compte des avantages économiques, de la fiabilité, de la résilience et des émissions). Associer ensuite le projet à un outil de soutien financier approprié en fonction du risque et du rendement.
- Adapter la Banque de l’infrastructure du Canada et les autres outils de financement en fonction des besoins de développement. Accorder plus de fonds à la BIC pour qu’elle puisse investir dans l’énergie propre et les infrastructures appartenant aux Autochtones. Ces fonds devraient s’accompagner d’attentes claires quant au fonctionnement des programmes et aux critères de réussite. Cela comprend l’efficacité avec laquelle le financement de la BIC (1) mobilise les capitaux privés plutôt que de les remplacer, (2) réinvestit les fonds publics au fil du temps grâce au remboursement de la consommation d’électricité, et (3) transfère les économies réalisées grâce au soutien fédéral aux clients du secteur de l’électricité.
- Offrir un soutien sélectif non remboursable. Lorsque les avantages nationaux sont importants, mais que les outils de financement sont insuffisants, étendre les crédits d’impôt fédéraux à l’investissement ou d’autres contributions directes aux lignes intraprovinciales (comme celles qui sont essentielles aux projets d’importance nationale). Le financement permet d’harmoniser le financement de ces infrastructures avec les avantages nationaux plus larges.
L’engagement envers la compétitivité du Canada doit s’accompagner d’un engagement équivalent envers le réseau de transport d’électricité qui rend possibles les investissements majeurs. Ainsi, l’avantage de l’énergie propre du Canada peut se transformer en croissance durable, en résilience et en sécurité énergétique en cette période critique.
1 En 2024, la production totale d’électricité du Canada s’élevait à 622,2 TWh, contre 284 TWh pour l’Australie. Selon certaines estimations, le Canada possède 166 000 km de lignes électriques, contre 28 000 km pour l’Australie.
