La tarification du carbone à la consommation (souvent appelée la « taxe sur le carbone ») du Canada semble morte. Peu importe qui sera le prochain premier ministre, il y a peu de chances que cette personne maintienne cette politique.
L’absence prochaine de cette taxe renforce la nécessité des autres systèmes de tarification du carbone du Canada. Les systèmes d’échange pour les grands émetteurs, aussi appelés systèmes de tarification du carbone industriel, sont la politique climatique la moins bien comprise, mais la plus importante au Canada. Contrairement à la taxe sur le carbone pour les consommateurs, ces systèmes évoluent sans se faire remarquer.
Mis en œuvre correctement, les systèmes d’échange pour les grands émetteurs constituent une excellente mesure. La plupart des provinces ont déjà établi leurs propres systèmes de tarification du carbone industriel adaptés à leurs priorités. Ces systèmes peuvent préserver la compétitivité des industries canadiennes et protéger le Canada des taxes carbone sur les importations, et pourraient même entraîner une plus grande réduction des émissions d’ici 2030 que toute autre mesure.
Cependant, ces systèmes d’échange ne porteront leurs fruits que s’ils sont modernisés pour fonctionner comme prévu. Selon une analyse récente, plusieurs systèmes ne fonctionnent pas à leur plein potentiel.
Heureusement, en procédant à quelques ajustements, les gouvernements peuvent faire en sorte que ces systèmes atteignent leurs deux objectifs principaux : protéger la compétitivité et réduire les émissions. Dans notre analyse, nous avons cerné cinq principes garantissant le bon fonctionnement des systèmes :
- s’appuyer sur des marchés de crédits en bonne santé;
- maintenir l’équité entre les entreprises individuelles;
- utiliser les revenus de sorte à maintenir les incitatifs de réduction des émissions;
- être transparents;
- fournir une certitude politique.
Chacun de ces principes est présenté en détail ci-dessous. L’Institut climatique a mené une analyse exhaustive et indépendante des systèmes de tarification du carbone industriel dans tout le pays, et notamment une vaste consultation des provinces et des territoires. Les conclusions de l’examen seront publiées bientôt. Néanmoins, elles éclairent déjà le présent tour d’horizon, qui expose les principes fondamentaux de l’amélioration de ces systèmes, pour les provinces et territoires souhaitant aller dans cette direction.
1. Les systèmes doivent s’appuyer sur des marchés de crédits en bonne santé
Les systèmes d’échange pour les grands émetteurs fixent une norme de rendement des émissions. Les entreprises qui dépassent l’objectif de réduction obtiennent des crédits qu’elles peuvent vendre. En revanche, les installations qui ne répondent pas aux exigences doivent payer le prix du carbone ou acheter des crédits. Ces derniers génèrent des flux de trésorerie pouvant alimenter des projets de réduction des émissions. Tant que ces crédits ont de la valeur, toutes les entreprises ont un incitatif à réduire davantage leurs émissions.
Toutefois, selon notre étude, les marchés de crédits ne se portent pas au mieux dans plusieurs systèmes provinciaux, ce qui menace la valeur des crédits.
Par exemple, en Colombie-Britannique, en Alberta et en Saskatchewan, l’offre de crédits risque de dépasser la demande. C’est ce qui se produira si les normes de rendement des émissions ne sont pas assez sévères pour encourager un changement, ou si d’autres politiques chevauchant les systèmes d’échange permettent aux entreprises de générer des crédits supplémentaires et déstabilisent ainsi les marchés de crédits.
Par conséquent, nous estimons que la valeur des crédits carbone dans ces régions est (parfois largement) inférieure, en comparaison avec d’autres provinces. Si les gouvernements ne durcissent pas les normes de rendement ou ne s’attaquent pas au problème d’une manière ou d’une autre, l’efficacité des systèmes d’échange dans la réduction des émissions pourrait diminuer de moitié, et les investissements dans des projets sobres en carbone au Canada seraient aussi nettement moindres. Les systèmes d’échange peuvent notamment aider le Canada à rivaliser avec les crédits d’impôt américains et à attirer des capitaux pour les projets de réduction des émissions – par exemple, de captation et stockage du carbone – sans dépenses fiscales supplémentaires.
2. Les systèmes doivent maintenir l’équité entre les entreprises
Dans les grandes lignes, les systèmes d’échange pour les grands émetteurs se composent d’une tarification sur le carbone et d’un soutien à la production. Ensemble, ces deux éléments contribuent à la fois aux objectifs de réduction des émissions et de compétitivité. Les entreprises payent le prix de leurs émissions au-delà d’un certain seuil, défini en fonction de la quantité d’émissions par unité de production. Autrement dit, elles gagnent à vendre plus de produits en émettant moins.
Concernant la définition des normes de rendement, le système TIER de l’Alberta présente un exemple de défi, mais aussi de pratique exemplaire.
Pour la majorité des grands émetteurs, le TIER (comme plusieurs autres systèmes, dont celui de l’Ontario) applique surtout des normes de rendement adaptées aux installations et fondées sur leurs antécédents d’émissions. Ainsi, les installations dont les niveaux d’émissions sont traditionnellement hauts bénéficient de subventions plus élevées pour la production, qui leur donnent une longueur d’avance sur leurs concurrents plus « propres », créent une plus grande inertie dans le système et ralentissent la décarbonisation. Cela donne lieu à des conditions de concurrence inégales et injustes, qui nuisent aux réductions d’émissions sur le long terme ainsi qu’à la rentabilité de la politique.
Mais pour ce qui est de la production d’électricité en Alberta, le système TIER propose une approche singulière. Il impose une norme unique à tous les producteurs d’électricité, ce qui signifie que les producteurs d’électricité renouvelable peuvent générer des crédits sans être désavantagés. Cette approche explique notamment la réussite de l’Alberta à développer le secteur des énergies renouvelables et à supprimer progressivement le charbon.
La politique de l’Alberta contraste avec le filet de sécurité fédéral (appliqué au Manitoba, à l’Île-du-Prince-Édouard, au Nunavut et au Yukon), qui impose des normes de rendement particulières pour l’électricité générée à partir du charbon et du gaz. Cette approche fausse le marché en mettant en place des incitatifs différents selon les sources d’électricité.
3. Les revenus des systèmes doivent servir à maintenir les incitatifs de réduction des émissions
Il n’existe pas qu’une seule bonne manière d’utiliser les recettes de la tarification du carbone industriel. Les provinces et les territoires doivent pouvoir injecter librement cet argent dans leur économie en fonction de leur contexte.
Néanmoins, une exception claire demeure. Pour préserver les incitatifs de réduction des émissions que procure le tarif carbone, il ne faut pas que le montant reversé à une entreprise individuelle soit proportionnel à ses émissions (et donc aux coûts du carbone qu’elle doit payer dans le cadre de la politique), sous peine d’engendrer des incitatifs pervers : les entreprises qui émettent plus doivent payer plus, mais reçoivent plus d’argent en retour, ce qui annule en partie les incitatifs de réduction des émissions.
C’est l’approche qu’adopte l’Ontario, par exemple, pour réinvestir les revenus dans ses systèmes d’échange pour les grands émetteurs. Les entreprises peuvent récupérer l’intégralité de l’argent qu’elles ont dépensé pour leurs propres émissions, tant qu’elles s’engagent à l’utiliser pour les réduire. Cela revient presque à infliger une amende pour excès de vitesse à un conducteur, puis à lui rembourser le montant de l’amende, à condition qu’il promette de rouler moins vite à l’avenir.
4. Les systèmes doivent être transparents
Les problèmes des marchés liés à ces systèmes sont un secret de polichinelle pour les industries et les entreprises qui échangent des crédits. Des rapports sur l’évolution des marchés à accès payant anticipent des prix sur le carbone bas, en particulier au sein du vaste système TIER de l’Alberta, en raison de certains des problèmes évoqués précédemment.
Pourtant, en pratique, les échanges de crédit se déroulent à huis clos : ni les gouvernements ni le public ne connaissent le volume de crédits échangés ou même leur prix. Dès lors, il est difficile d’évaluer et de confirmer l’ampleur des problèmes des marchés de crédits (et de trouver des solutions potentielles pour les régler) sans modélisation, et impossible de repérer lesdits problèmes en temps réel.
5. Les systèmes doivent fournir une certitude quant aux politiques
Les investissements et les réductions d’émissions dans l’industrie lourde ne sont pas seulement motivés par le prix actuel du carbone, mais aussi par son prix futur. Les investissements des entreprises − par exemple dans les fours électriques à arc dans le secteur de l’acier, le captage et stockage du CO₂ dans l’industrie du ciment ou la cogénération dans le secteur du pétrole et du gaz − ont une longévité élevée et prennent de la valeur avec le temps.
Ainsi, les prévisions sur l’avenir des systèmes d’échange sont d’une importance extrême. Pour que ces systèmes fonctionnent à leur plein potentiel, les gouvernements ont la possibilité et la responsabilité d’indiquer les trajectoires des prix du carbone, bien au-delà de 2030. L’Alberta, par exemple, a confirmé qu’elle était favorable à ce que le prix du carbone atteigne 170 $ par tonne en 2030. D’autres provinces pourraient suivre cet exemple et devraient également se pencher sur les contrats sur différence appliqués au carbone, qui apporteraient des certitudes supplémentaires.
Mais la modernisation à venir des systèmes d’échange pour les grands émetteurs reste floue. Avant tout, les gouvernements provinciaux doivent témoigner leur appui concret à ces systèmes, en appliquant les principes que nous avons énoncés. Ils augmenteront ainsi le niveau de certitude, avec un effet positif sur les émissions et pour les industries. En promouvant des mécanismes et processus clairs d’ajustement et de resserrement progressifs des systèmes, ils offriront des informations claires et transparentes sur l’amélioration future de ces derniers tout en montrant que le bon fonctionnement des marchés fait partie de leurs priorités.
Les systèmes d’échange pour les grands émetteurs sont une politique sensée qui est digne du consensus grandissant qui se manifeste dans les sphères politiques et les secteurs d’activité, mais ils se doivent d’être conçus correctement.
