Énoncé sommaire

Le gouvernement fédéral du Canada doit adopter une approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques qui, en faisant intervenir le pouvoir central, permettrait de stimuler la collaboration interministérielle et d’intégrer la lutte contre les changements climatiques dans toutes les politiques publiques. Le Canada peut établir une approche pangouvernementale efficace en s’inspirant des réussites et des difficultés d’autres administrations, autant au pays qu’à l’étranger. Le présent document présente des approches pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques aux quatre coins du monde ainsi que les leçons tirées de trois études de cas : le Royaume-Uni, les États-Unis et la Colombie-Britannique.

Résumé

Les changements climatiques constituent un problème complexe et pangouvernemental qui nécessite une transformation sociétale. Pour y remédier, les administrations doivent pouvoir élaborer des politiques climatiques qui transcendent les secteurs, les collectivités et les régions : une approche pangouvernementale peut favoriser l’intégration des considérations relatives aux changements climatiques à l’élaboration des politiques.

Les approches pangouvernementales comprennent deux éléments de gouvernance : les structures (organisations distinctes au sein de l’administration qui se consacrent à la coordination et à la collaboration pangouvernementales, comme les comités du Cabinet) et les processus (règles, normes ou mandats qui orientent les travaux d’élaboration et d’application de politiques d’au moins deux ministères).

Comme les politiques climatiques efficaces qui mettent le Canada sur la bonne voie nécessitent la participation active de divers ministères – Finances, Infrastructure, Transports, Ressources naturelles, Environnement et Changement climatique, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord, Sécurité publique et Protection civile, Développement social, etc. –, il faut disposer d’une approche coordonnée pour assurer la mise en œuvre cohérente de la stratégie climatique.

Au cours des dernières années, certaines administrations nationales et infranationales se sont tournées vers des approches pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques alors que les pays recourent à des mesures de plus en plus ambitieuses pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, s’adapter aux changements climatiques et mettre en œuvre des stratégies de croissance propre. Une approche interministérielle intégrée et coordonnée permet de mettre à profit l’expertise des ministères, d’éliminer les redondances dans les politiques, de favoriser l’intégration de la lutte aux changements climatiques dans les processus décisionnels, et de créer des synergies interministérielles pour améliorer l’efficacité de la gouvernance climatique.

Le présent document traite des structures et processus pangouvernementaux relatifs aux changements climatiques de huit pays; parmi ceux-ci, trois (Royaume-Uni, Colombie-Britannique et États-Unis) ont fait l’objet d’études de cas visant à déterminer les avantages et les risques des approches pangouvernementales.

Bien sûr, les approches pangouvernementales ne se valent pas toutes. En théorie, elles permettent de tirer profit de l’expertise du secteur public, au-delà des limites des ministères, pour nourrir les ambitions climatiques. En réalité, elles peuvent être difficiles à déployer. D’un côté, la mise en place de structures et de processus bien dotés en ressources pour favoriser la collaboration interministérielle peut accroître l’efficacité des politiques climatiques, mais de l’autre, les intérêts concurrents au sein de l’administration et les contraintes sur le plan des ressources humaines et financières font en sorte qu’il est difficile de maintenir une telle approche. Pour trouver un équilibre et déployer une approche pangouvernementale de la lutte contre les changements climatiques efficace et cohérente, il faut s’inspirer des cinq leçons tirées des cas examinés dans le présent document :

1. La réussite d’une initiative climatique pangouvernementale repose sur les efforts soutenus déployés par le pouvoir central pour orienter les priorités ministérielles et assurer la coordination interministérielle.
2. Pour être efficace, une initiative climatique pangouvernementale doit disposer d’un financement adéquat, d’un mandat clair et des pouvoirs nécessaires pour entraîner des changements dans les ministères.
3. Pour être efficace, une initiative climatique pangouvernementale doit être menée dans des structures pangouvernementales par du personnel ayant les moyens nécessaires pour agir efficacement.
4. Le mandat des ministères participants doit correspondre à celui de l’initiative climatique pangouvernementale ou y être harmonisé.
5. L’initiative climatique pangouvernementale doit faire l’objet de rapports publics sur son état d’avancement, et les discussions, conclusions et recherches connexes doivent demeurer aussi transparentes que possible.

1.   Introduction

1.1. Approche pangouvernementale

Les changements climatiques constituent un problème complexe et urgent qui nécessite une intervention gouvernementale coordonnée. Traditionnellement, les politiques climatiques étaient confiées aux ministères de l’Environnement, tandis que la majorité des autres ministères ne s’en occupaient que lorsqu’elles avaient une incidence directe sur leurs priorités et mandats généraux. Cependant, pour réagir de manière rapide et efficace à l’urgence climatique, les administrations doivent mobiliser l’ensemble de leur expertise stratégique pour déployer des politiques climatiques qui s’appliquent dans l’ensemble des secteurs, des collectivités et des régions.

L’approche pangouvernementale, qui traverse les silos ministériels pour encourager la collaboration à l’échelle gouvernementale, est une façon de tirer parti de cette expertise. Elle consiste, pour les ministères, à travailler ensemble pour résoudre des problèmes complexes qui dépassent les limites de leur mandat, comme les changements climatiques (Christensen et Lægreid, 2006).

Comme l’indique le rapport Connecting Government (2004) du comité consultatif de gestion de l’Australie : « [L’approche pangouvernementale] consiste, pour les organismes de services publics concernés, à dépasser les limites de leur portefeuille pour atteindre un objectif commun et déployer une réponse gouvernementale intégrée afin de régler des problèmes donnés. Une telle approche, officielle ou non, peut porter sur l’élaboration des politiques, la gestion de programmes et la prestation de services ». Souvent, l’approche pangouvernementale se manifeste par la formation de comités interministériels de haut niveau qui échangent de l’information et appliquent des lois et des mandats du gouvernement. La plupart de ces groupes sont chapeautés par le pouvoir central (p. ex. bureau du Cabinet ou du président), pour un leadership central et fort.

La coordination interministérielle pour affronter les questions urgentes et complexes remonte au moins à la Seconde Guerre mondiale. On comptait parmi les comités et cabinets de guerre formés au cours des années 1940 des comités du Cabinet interministériels de haut niveau qui dirigeaient et appuyaient les interventions d’urgence menées par l’ensemble de l’administration (Klein, 2020). C’est cependant au milieu des années 1990 que l’approche pangouvernementale s’est officialisée : certaines administrations sont alors passées d’une gouvernance ministérielle en silo axée sur un seul domaine à une approche intégrée des questions complexes qui dépassent les limites des ministères et des sphères de compétences (Christensen et Lægreid, 2007). Le mouvement a initialement pris son élan au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zélande, puis a gagné en popularité dans d’autres pays dont les États-Unis.

Le présent document fera d’abord un survol des caractéristiques des approches pangouvernementales, en particulier le recours aux comités interministériels et à des mandats gouvernementaux généraux, puis présentera trois études de cas liées à la lutte contre les changements climatiques : le Royaume-Uni, qui a formé plusieurs nouveaux comités du Cabinet pour appuyer la coordination interministérielle de la lutte contre les changements climatiques; les États-Unis, qui ont récemment mis sur pied le Groupe de travail national sur le climat; et la Colombie-Britannique, qui s’est donné un Secrétariat du changement climatique.

1.2. Caractéristiques des approches pangouvernementales

Une étude sur différents pays a permis de recenser plusieurs caractéristiques des approches pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques. La section deux présente les caractéristiques globales des approches de huit pays, et les sections trois à cinq, des études de cas plus approfondies (Royaume-Uni, Colombie-Britannique et États-Unis).

1.2.1.     Structures pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques

Les structures pangouvernementales sont des groupes ou organismes distincts qui se consacrent à la coordination et à la collaboration interministérielles, comme des comités du Cabinet et des groupes de travail (Christensen et Lægreid, 2007; Verhoest et coll., 2007). Une même administration peut compter plusieurs structures pangouvernementales; ce sont des forums distincts et particuliers de coordination interministérielle sur le climat, p. ex. des comités du Cabinet qui se consacrent à la lutte contre les changements climatiques ou de nouveaux bureaux qui relèvent du pouvoir central (comme le Secrétariat du changement climatique de la Colombie-Britannique ou le Groupe de travail national sur le climat des États-Unis). L’efficacité des structures pangouvernementales dépend de deux éléments essentiels : un mandat clair et la participation des plus hauts échelons de direction.

Insistons sur ce point : un mandat clair est la clé de la réussite de toute initiative pangouvernementale. L’autorité des comités interministériels repose sur leur capacité à créer des forums de collaboration qui incitent fortement à la participation. Leur principale fonction consiste-t-elle à faire circuler l’information et à assurer la coordination, ou doivent-ils plutôt participer à l’élaboration de stratégies, de politiques et de plans intégrés? Certaines structures pangouvernementales relèvent du pouvoir central, ce qui permet aux dirigeants de donner des directives à plusieurs ministères et de centraliser les mesures climatiques. D’autres sont plus modestes et dirigées par un seul ministère qui compte sur la pression qu’il peut exercer sur ses vis-à-vis pour provoquer des changements. Quoi qu’il en soit, un mandat clair contribue à la réussite d’une initiative.

La composition de ces structures est tout aussi importante. Le pouvoir central décide de la composition de ces groupes pangouvernementaux ainsi que de leur position dans la structure hiérarchique. Par exemple, certains groupes restreints peuvent se pencher sur des questions pointues, tandis que d’autres, de grands groupes interministériels inclusifs, reçoivent un vaste mandat consistant à coordonner la lutte contre les changements climatiques dans toutes les sphères de responsabilité. Les petits groupes conviennent bien aux initiatives particulières qui ne nécessitent la participation que de quelques ministères (p. ex. amélioration des mesures d’urgence devant la menace croissante des feux incontrôlés); les grandes structures, elles, servent plutôt à coordonner des mesures climatiques générales et à se pencher sur des questions complexes comme l’élaboration d’une stratégie nationale sur la résilience climatique.

1.2.2.     Processus pangouvernementaux

Les processus pangouvernementaux sont les règles, normes et mandats qui régissent l’élaboration et l’application de politiques d’au moins deux ministères (Meadowcroft, 2009). Dans le contexte actuel, ces processus servent à faire de la lutte contre les changements climatiques une priorité au sein de chaque ministère, même en l’absence de structure établie pour la coordination interministérielle. Ces processus sont principalement utilisés pour demander une évaluation des questions liées aux changements climatiques à des ministères où, autrement, elles serait traitées en marge du mandat, ou pour consacrer des ressources humaines et financières aux mesures climatiques.

Les mécanismes procéduraux comprennent les lettres de mandat et les décrets aux ministres et aux secrétaires qui ordonnent une collaboration interministérielle sur les principaux objectifs gouvernementaux (comme une stratégie pangouvernementale de carboneutralité). La législation imposant l’intégration des considérations relatives aux changements climatiques dans les processus décisionnels (comme la Loi de 2020 sur le climat du Danemark, en vertu de laquelle toute nouvelle législation doit être accompagnée d’une évaluation climatique) peut être considérée comme un processus pangouvernemental.

1.2.3.     Organismes consultatifs externes

Le recours à des organismes consultatifs indépendants sur le climat soutient efficacement les initiatives pangouvernementales sur le climat, car ces organismes fournissent des conseils éclairés sur les politiques de lutte contre les changements climatiques (Meadowcroft, 2009). Les avantages dépassent les approches pangouvernementales : en effet, ils produisent des analyses indépendantes des plans climatiques, vont au-delà des mandats gouvernementaux pour poser des questions corsées, et formulent des recommandations sur les politiques publiques à adopter.

Les organismes consultatifs externes font souvent rapport à des comités du Cabinet, au pouvoir législatif ou au pouvoir exécutif, plutôt qu’à un seul ministère. Ainsi, la lutte contre les changements climatiques demeure au cœur des discussions. Lorsqu’ils entretiennent une relation avec des structures pangouvernementales comme les comités du Cabinet, les organismes consultatifs externes peuvent contribuer à façonner la coordination interministérielle de la lutte contre les changements climatiques et formuler des recommandations visant des secteurs particuliers. Leurs conclusions, souvent rendues publiques, constituent un point de comparaison pour les résultats d’autres mécanismes pangouvernementaux. Ils posent des questions qui inspirent des politiques plus ambitieuses et efficaces. Ils peuvent contribuer à l’établissement d’objectifs intermédiaires et à long terme, donner des conseils sur les politiques et assurer la continuité au-delà des changements de gouvernement.

2.   Recensement d’approches pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques

Au cours des 20 dernières années, certaines administrations nationales et infranationales se sont tournées vers des approches pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques alors que les pays recourent à des mesures de plus en plus ambitieuses pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, s’adapter aux changements climatiques et mettre en œuvre des stratégies de croissance propre. Nous présentons ici une sélection de ces approches. Bon nombre des pays concernés ne reconnaissent l’existence des changements climatiques à l’échelle gouvernementale que depuis peu, à quelques exceptions près. Singapour s’est dotée de plusieurs groupes de travail sur le climat depuis 2007 (Secrétariat national du changement climatique, s.d.). La France a été l’un des premiers pays à créer un forum interministériel sur les changements climatiques, en 1992, mais ce dernier a été absorbé par le ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire en 2008 (Bardou, 2009).

Le tableau ci-dessous donne un aperçu des structures et processus pangouvernementaux ainsi que des organismes consultatifs externes.

3.   Étude de cas : Royaume-Uni

3.1. Contexte

Comme il existe un relatif consensus entre les partis du Royaume-Uni à propos de la nécessité des mesures climatiques, la gouvernance climatique a présenté un degré d’ambition pratiquement inchangé au cours des vingt dernières années, avec l’adoption quasi unanime de la Climate Change Act 2008. Cependant, en raison d’une coordination inadéquate et d’une prise en charge inégale des objectifs climatiques spécifiques par les différents ministères, la mise en œuvre de ces mesures n’est ni uniforme, ni stable (Lockwood, 2021).

La structure du gouvernement du Royaume-Uni peut entraîner la création de silos sur le plan des politiques, puisque chaque ministère est l’ultime responsable des questions s’inscrivant dans son portefeuille. Par exemple, le ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle est responsable de la lutte contre les changements climatiques, même si on a demandé aux autres ministères d’intégrer des mesures climatiques à différents degrés dans le cadre de l’approche pangouvernementale (Dray, 2021). La Climate Change Act 2008 a pour objectif l’élimination des émissions nettes de gaz à effet de serre pour 2050 ainsi que la préparation de budgets carbone quinquennaux à court terme pour orienter l’élaboration de politiques en vue de l’atteinte de cette cible. Ces objectifs nécessitent une coordination entre les ministères, en particulier pour les questions transversales (p. ex. le transport, qui requiert la participation de plusieurs ministères – Transports, Trésor et Commerce international – en plus de celui des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle).

Le premier ministre a le pouvoir de créer des structures pangouvernementales, comme des comités du Cabinet ou des groupes de travail, et de déterminer leurs champs de compétences et leur composition. Les structures pangouvernementales peuvent être utiles, puisqu’elles permettent des interventions flexibles sur des questions particulières, et ne nécessitent pas toujours un consensus législatif. Cependant, comme elles sont principalement établies par le pouvoir exécutif, elles peuvent être facilement dissoutes par les gouvernements subséquents, et dépendent donc de l’engagement du premier ministre en exercice. Très souvent, les approches pangouvernementales émanent du pouvoir exécutif.

3.2. Structures pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques

L’établissement des changements climatiques comme question pangouvernementale au Royaume-Uni a connu un parcours inégal. Le pays a formé en 2006 le Bureau interministériel de lutte contre les changements climatiques, dont le mandat était d’« assurer la collaboration entre les ministères dans le cadre des travaux d’analyse des changements climatiques et de l’élaboration des politiques et de stratégies de lutte contre les changements climatiques » (Archives nationales, 2008). En 2018, le Bureau a été absorbé par l’ancien ministère de l’Énergie et des Changements climatiques; le Royaume-Uni n’a créé aucune autre structure pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques avant 2019.1.2.1.     Comités du Cabinet

En octobre 2019, le premier ministre Boris Johnson a fondé et présidé le Comité du Cabinet sur les changements climatiques, qu’il a divisé en deux entités en juin 2020 : le Comité sur la stratégie d’action climatique et le Comité de mise en œuvre du plan d’action sur le climat (Institut pour le gouvernement, 2020). Ces derniers sont tous deux constitués de hauts fonctionnaires de plus d’une douzaine de ministères qui se réunissent tous les deux mois pour discuter de questions transversales relatives à l’approche du gouvernement en matière de changements climatiques.

Le premier ministre préside le Comité sur la stratégie d’action climatique, dont le mandat consiste à « se pencher sur les enjeux liés à la mise en œuvre de la stratégie nationale et internationale du Royaume-Uni relative au climat » (Bureau du Cabinet, 2020). Il compte six membres issus de ministères : le chancelier de l’Échiquier; le secrétaire d’État aux Affaires étrangères, au Commonwealth et au Développement; le ministre du Bureau du Cabinet; le secrétaire d’État aux Affaires, à l’Énergie et à la Stratégie industrielle; le secrétaire d’État à l’Environnement, à l’Alimentation et aux Affaires rurales; et le ministre d’État pour le Pacifique et l’Environnement.

Le Comité de mise en œuvre du plan d’action sur le climat, lui, se penche sur « les enjeux liés au respect des engagements pris à la COP26, à la carboneutralité et au renforcement de la résilience du Royaume-Uni face aux répercussions des changements climatiques », et est présidé par le ministre des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle. Il réunit tous les membres du Comité sur la stratégie d’action climatique (sauf le ministre du Bureau du Cabinet) ainsi que le secrétaire d’État au Commerce international et président de la Chambre de commerce, le secrétaire d’État au Travail et aux Retraites; le secrétaire d’État au Logement, aux Communautés et au Gouvernement local; le secrétaire d’État aux Transports; et le secrétaire d’État pour l’Écosse (Bureau du Cabinet, 2020). Au sein de ce comité, on se demande si le ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle « a assez d’influence pour veiller à ce que les autres parties de l’administration prennent des mesures suffisantes dans leurs sphères de responsabilité », comme l’a soulevé une source anonyme du gouvernement en 2021 (Bureau national de vérification, 2021). Cependant, les deux comités offrent aux hauts fonctionnaires un forum où coordonner leurs efforts. De plus, le premier ministre peut aussi, dans le cadre de ses fonctions de président du Comité sur la stratégie d’action climatique, offrir du soutien au ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle pour faire appliquer les mesures climatiques interministérielles.

3.2.2.     Groupes de soutien

Il y a deux autres groupes qui appuient les comités du Cabinet : le Groupe responsable de la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre les changements climatiques et le conseil de direction pour la carboneutralité, tels que présentés dans la figure 1 ci-dessous. Le premier groupe, présidé par un directeur général du ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle, réunit des hauts fonctionnaires des principaux ministères et est responsable de la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre les changements climatiques, y compris les mesures d’atténuation et de résilience à l’échelle nationale et internationale (Bureau national de vérification, 2020). Quant au conseil de direction pour la carboneutralité, il appuie les efforts du Groupe responsable de la mise en œuvre de la stratégie nationale relatifs à la carboneutralité (Bureau national de vérification, 2020). Ils relèvent tous deux des comités du Cabinet.

3.2.3            Groupes interministériels

En 2018, outre les comités du Cabinet et les groupes consultatifs ont été formés deux groupes interministériels qui se penchent sur les questions relatives aux politiques sur le climat et la carboneutralité. Le Groupe interministériel sur l’environnement et la croissance propre regroupe des représentants des ministères et des fonctionnaires de l’administration, tandis que le Groupe interministériel sur la carboneutralité, l’énergie et les changements climatiques participe à la coordination des mesures climatiques entre les administrations en dévolution – Écosse, pays de Galles et Irlande du Nord (Groupe interministériel sur la carboneutralité, l’énergie et les changements climatiques, 2021)^[1]. Contrairement aux comités du Cabinet, les groupes interministériels prennent rarement des décisions exécutoires, mais peuvent participer à l’élaboration de politiques dans des domaines qui ne nécessitent aucun consensus au sein du Cabinet. Ces groupes offrent aux administrations en dévolution un forum régulier où communiquer et échanger de l’information sur les politiques climatiques avec des ministères, ce qui n’est pas nécessairement le cas dans les comités du Cabinet.

Au Royaume-Uni, les comités du Cabinet peuvent prendre des décisions exécutoires sur des questions spécifiques afin de réduire le fardeau de l’ensemble du Cabinet. Ce n’est pas le cas pour d’autres types de groupes, comme les sous-comités, groupes de travail de mise en œuvre ou groupes informels. Étant donné que traditionnellement, les renseignements sur les réunions des comités du Royaume-Uni demeurent confidentiels, il est difficile de mesurer leur véritable influence sur les politiques (Institut pour le gouvernement, 2020). Ces comités sont très peu susceptibles d’être tenus à une transparence complète; d’ailleurs, en présence d’autres mécanismes de reddition de comptes, cela pourrait être inutile. Le Comité des changements climatiques externe offre un forum pour les analyses et les débats publics, tandis que la Climate Change Act et la Net Zero Strategy comprennent des objectifs permettant de mesurer les résultats des ministères. Cependant, il faudrait que les véritables tâches des comités du Cabinet et les activités interministérielles qu’ils appuient soient plus claires.

3.3. Processus pangouvernementaux

Les structures ci-dessus sont des mécanismes tangibles dont la position au sein de la hiérarchie gouvernementale est claire, mais le Royaume-Uni n’a pas eu le même succès pour intégrer une approche pangouvernementale de lutte aux changements climatiques dans ses processus décisionnels élargis. De façon générale, la Climate Change Act 2008 (modifiée en 2019) établit des cibles à court et long terme pour les mesures climatiques dans le but d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Ces cibles édictent les mesures climatiques pour chaque ministère, mais leur application dans l’administration présente des lacunes.

Des politiques comme la Clean Growth Strategy de 2017 (chapeautée par le ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle) comprenaient certains processus pangouvernementaux, mais il demeurait des écarts persistants entre les ambitions de ces politiques et leur trajectoire. Par exemple, la Clean Growth Strategy établit des cibles pour des secteurs spécifiques et les ministères touchés (p. ex. une cible de réduction de 19 % des émissions agricoles, gérée par le ministère de l’Agriculture), et indique que le Groupe interministériel sur l’environnement et la croissance propre est responsable de la coordination entre les ministères (ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle, 2019). Cependant, dans son rapport d’étape de 2019 soumis au Parlement, le Comité des changements climatiques a souligné qu’il demeurait un important écart entre les visées des politiques et les objectifs climatiques, et qu’on était en voie de rater de nombreuses cibles (Comité des changements climatiques, 2019 et 2021). Ces échecs ne sont pas attribuables uniquement à l’inefficacité de l’approche pangouvernementale, pas plus que cette approche est la solution miracle pour toutes les cibles ratées du Royaume-Uni. La situation incite à remettre en question l’efficacité de l’approche pangouvernementale actuelle.

Depuis 2019, le Royaume-Uni a réalisé des progrès sur le plan des procédures pangouvernementales. À la suggestion du Comité des changements climatiques, le gouvernement Johnson a demandé au Trésor, en 2020, d’entreprendre un vaste examen des options de financement de la transition vers la carboneutralité, indiquant qu’il fallait accorder plus d’importance aux mesures de lutte contre les changements climatiques, tant au sein du gouvernement qu’au-delà (ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle, 2019). En réponse à cette demande, le Trésor a publié une stratégie provisoire sur la carboneutralité en décembre 2020 (Trésor de Sa Majesté, 2020). Cependant, des détracteurs ont dénoncé les importants écarts qui subsistent entre les plans du Trésor et les objectifs du Comité des changements climatiques (Serin, 2021).

La Net Zero Strategy, publiée en octobre 2021, quelques jours avant la COP26, a le potentiel d’engendrer une stratégie pangouvernementale plus cohérente. Elle affirme une volonté « de mieux intégrer les considérations relatives aux changements climatiques dans les décisions de dépenses » et « d’exiger du gouvernement qu’il tienne compte des questions environnementales, comme les changements climatiques, dans le cadre de l’élaboration de politiques nationales » (ministère des Affaires, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle, 2021). La stratégie est relativement exhaustive : elle repose sur les recommandations du Comité des changements climatiques et établit des trajectoires sectorielles en vue de l’atteinte de la carboneutralité en 2050. Cependant, les retombées prévues des différentes politiques proposées restent vagues, car l’administration n’a pas calculé les effets de chacune d’elles, et certains modèles de financement – en particulier, pour les bâtiments et l’agriculture – sont toujours en cours d’élaboration (Comité des changements climatiques, 2021).

3.4. Organismes consultatifs externes

Le Comité des changements climatiques est un organisme public indépendant et non ministériel du Royaume-Uni qui prodigue au gouvernement et aux administrations en dévolution des conseils sur la lutte contre les changements climatiques. Ses rapports publics et ses conseils à l’administration sont essentiels pour parvenir à établir des objectifs climatiques à long terme, mesurer l’état d’avancement et élaborer des politiques (Bureau du Cabinet, 2020). Il a déposé plusieurs recommandations dans le cadre des travaux sur la récente Net Zero Strategy, publiée en octobre 2021. Comme on l’a expliqué plus haut, l’approche pangouvernementale du Royaume-Uni souffre d’un manque de clarté et de reddition de compte en ce qui a trait aux résultats escomptés de ces structures et procédures ainsi qu’à leur capacité à entraîner des changements. Le Comité des changements climatiques contribue à la reddition de comptes en assurant le suivi des réalisations dans des secteurs donnés ainsi que des plans d’action du gouvernement, en signalant le manque d’ambition et en recommandant au gouvernement des façons d’y remédier. Il soumet régulièrement des rapports au gouvernement et lui prodigue des conseils sur des questions spécifiques à la demande des ministères, mais ses activités sont entièrement indépendantes (Comité des changements climatiques, 2021).

3.5 Principaux constats

L’approche consistant à recourir à des comités du Cabinet pour coordonner la lutte contre les changements climatiques comporte autant de pratiques exemplaires inspirantes que de pièges à éviter. Depuis 2019, le Royaume-Uni a mis sur pied plusieurs structures et processus pangouvernementaux, notamment le Comité sur la stratégie d’action climatique et le Comité de mise en œuvre du plan d’action sur le climat. Toutefois, il accuse un retard sur ses cibles et a besoin d’une stratégie pangouvernementale plus cohérente (Comité des changements climatiques, 2021 et Bureau national de la vérification, 2020). Comme il existe un consensus entre les partis du Royaume-Uni sur la question des changements climatiques, les comités qui s’y consacrent vont probablement subsister et veiller à ce que cet enjeu reste au cœur des activités gouvernementales.

Les dirigeants se montrent fermement engagés dans l’action climatique ministérielle et interministérielle. Les comités du Cabinet et les groupes de travail formés par le premier ministre et les responsables des ministères concernés encouragent la collaboration entre les ministères dans la lutte contre les changements climatiques. Les comités du Cabinet en particulier offrent aux ministères un véritable forum pour coordonner les politiques, échanger de l’information et discuter de la stratégie climatique de manière informelle.

Cependant, un changement de gouvernement pourrait entraîner une réinitialisation de l’approche pangouvernementale, ce qui fragiliserait ces structures et processus. Le fait que l’avancement des questions relatives aux politiques repose sur les membres du Cabinet est un problème de longue date au Royaume-Uni en raison du manque de coordination interministérielle (que cette approche pangouvernementale vise à combler) et du haut roulement des dirigeants. Comme l’approche pangouvernementale dépend essentiellement du pouvoir central, l’appui du premier ministre peut engendrer une solide coordination interministérielle, mais c’est aussi le véritable talon d’Achille de l’approche du Royaume-Uni.

L’efficacité des comités du Cabinet et des groupes de travail repose sur les pouvoirs et les ressources qui leur sont accordés par le pouvoir exécutif ainsi que sur leur capacité à élaborer des politiques et plans interministériels. Néanmoins, l’existence de ces comités témoigne de l’adhésion et de l’engagement des leaders, ce qui pourrait mener ces structures à jouer un rôle plus concret dans l’avenir.

Étant donné le manque de transparence et les lacunes des mécanismes de reddition de compte, il est difficile d’évaluer l’efficacité de l’approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques du Royaume-Uni ainsi que l’étendue de la collaboration interministérielle et des changements de politique concrets que cette approche a entraînés. Comme les rapports détaillés des comités du Cabinet et des groupes de travail sont rares, on ne peut véritablement juger des réalisations de ces derniers. Ces comités doivent rendre davantage de comptes afin qu’il soit possible de constater les résultats de leurs réunions et de déterminer si cette forme de structure pangouvernementale stimule le déploiement des mesures climatiques au sein des ministères et de l’ensemble de l’administration.

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[1] Il importe de noter que si les listes blanches et la composition des comités du Cabinet sont publiés assez régulièrement, les renseignements sur les groupes interministériels, eux, le sont rarement; pour les obtenir, il faut généralement soumettre une demande d’accès à l’information. En 2018, l’Institut pour le gouvernement a soumis une telle demande; ce sont les renseignements publics les plus récents. Pour mieux illustrer ce point, soulignons qu’en 2021, le Bureau national de vérification n’a pas pu savoir si le Groupe interministériel sur l’environnement et la croissance propre avait tenu des réunions, et ce, même si ce dernier existe depuis 2018 (Bureau national de vérification, 2021).

Résumé de l’étude de cas

• Depuis 2019, le Royaume-Uni a mis sur pied plusieurs structures et processus pangouvernementaux, notamment le Comité sur la stratégie d’action climatique et le Comité de mise en œuvre du plan d’action sur le climat.
• L’existence de ces structures témoigne d’un engagement ferme envers les mesures climatiques, autant dans l’ensemble de l’administration que dans les ministères, et favorise la collaboration interministérielle dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques.
• Cependant, en raison du manque de pouvoir et de transparence et des lacunes des mécanismes de reddition de comptes, il est difficile d’évaluer l’efficacité de l’approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques du Royaume-Uni ainsi que l’étendue de la collaboration interministérielle et des changements de politique concrets que cette approche a entraînés.

4.   Étude de cas : Colombie-Britannique

4.1. Contexte

À la suite du discours du Trône de 2007, qui soulignait l’urgence des problèmes climatiques et le devoir d’agir de la Colombie-Britannique, celle-ci s’est positionnée comme un chef de file de la lutte contre les changements climatiques, autant en Amérique du Nord que dans le reste du monde. Ceci s’est traduit par d’ambitieuses cibles de réduction des gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2007 – 33 % pour 2020 et 80 % pour 2050 –, ainsi que par la mise en œuvre d’une série de politiques pour les atteindre, dont la toute première politique de tarification du carbone sur un territoire nord-américain, une taxe sur le carbone sans incidence sur les recettes (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2008). Ces importantes législations étaient le fruit de l’expérience personnelle de l’ancien premier ministre Gordon Campbell, qui avait personnellement discuté de la question avec des acteurs influents, dont l’ancien gouverneur de la Californie et fervent défenseur des mesures climatiques, Arnold Schwarzenegger (Harrison, 2012).

Le gouvernement Campbell a adopté une approche pangouvernementale afin de coordonner les ministères chapeautant des secteurs d’activité responsables des changements climatiques ou en subissant les conséquences. Le gouvernement a mis sur pied le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques et le Secrétariat du changement climatique pour gérer cette approche pangouvernementale. A également été formée l’Équipe d’action sur le climat, un organisme consultatif externe composé de représentants de la société civile dont le mandat était de formuler des recommandations sur les cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre intermédiaires pour 2012 et 2016. Le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques et l’énergie propre, le Groupe de travail du Cabinet sur le leadership en matière de climat, le Secrétariat des priorités et de la planification et le Conseil sur les solutions climatiques (un nouvel organisme consultatif) sont d’autres exemples d’entités auxquelles la Colombie-Britannique a eu recours depuis pour intégrer l’approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques à l’élaboration de politiques.

4.2. Structures pangouvernementales

Depuis 2007, les gouvernements de Colombie-Britannique qui en faisaient une priorité ont mis sur pied plusieurs structures pangouvernementales consacrées à la lutte contre les changements climatiques, mais les changements de gouvernement ont entraîné d’importants bouleversements.

4.2.1.            Secrétariats gouvernementaux

Le Secrétariat du changement climatique a initialement été mis sur pied en 2007, au sein du Cabinet du premier ministre, et se trouvait donc au cœur du Conseil exécutif de la Colombie-Britannique, ce qui lui donnait beaucoup de poids. Son mandat consistait à coordonner la lutte contre les changements climatiques de l’ensemble du gouvernement en collaborant avec pratiquement tous les ministères, ainsi qu’à superviser le nouveau comité du Cabinet sur les mesures climatiques (gouvernement de la Colombie-Britannique, s.d.). De plus, il devait échanger avec les Premières Nations, les collectivités locales, l’industrie, les organismes environnementaux et la communauté scientifique, épauler l’Équipe d’action sur le climat, et rendre des comptes sur les progrès accomplis. L’information sur le Secrétariat du changement climatique et ses travaux est publiée sur l’une des sous-pages du site Web du gouvernement.

À partir de 2008, le Secrétariat du changement climatique a été financé par le ministère de l’Environnement, tout en demeurant au Cabinet du premier ministre et en restant responsable du Comité du Cabinet sur les mesures climatiques, jusqu’à ce qu’il soit entièrement retiré du Cabinet du premier ministre après l’arrivée en poste, en 2011, du nouveau gouvernement et de la première ministre Christy Clark. Après ce changement, le Secrétariat est demeuré fonctionnel, mais a graduellement perdu en notoriété et en pouvoir d’influence. En effet, de moins en moins de mises à jour et de renseignements étaient publiés dans les rapports annuels du ministère de l’Environnement – le Secrétariat n’est d’ailleurs pas du tout mentionné dans ceux de 2015-2016 et de 2016-2017 –, la sous-page Web qui lui était consacrée a été mise hors ligne, et les renseignements qu’elle contenait ont disparu. Cela s’explique par les nouvelles priorités établies en réponse à la crise financière de 2008 et à la suite du changement de gouvernement provincial (Lee, 2017). De plus, ces changements sont survenus à un moment où des mesures comme la tarification du carbone perdaient en importance à l’échelle nationale, puisque le gouvernement fédéral préférait une approche axée sur la réglementation plutôt que sur la tarification (comme celle défendue par la Colombie-Britannique), ce qui a eu pour effet d’isoler la province. Aujourd’hui, il n’existe pas d’archives publiques de l’ancienne page du Secrétariat, et il est difficile d’obtenir de l’information sur ses travaux.

Cependant, le Secrétariat du changement climatique a regagné en pertinence après un autre changement de gouvernement, au milieu de 2017; on a alors assisté à la création de la stratégie CleanBC, le nouvel ensemble d’ambitieuses politiques climatiques de la Colombie-Britannique. Si le rôle de direction et de coordination du Secrétariat a été restreint en raison de ses ressources humaines limitées, l’effectif semble avoir lentement augmenté au cours des dernières années (gouvernement de la Colombie-Britannique, s.d. et Klein, 2020).

Après les élections de 2020, le gouvernement a aussi établi un nouveau secrétariat au sein du Cabinet du premier ministre, le Secrétariat des priorités et de la planification, pour veiller à ce que la portée, l’orientation, le déroulement et la mise en œuvre des grandes initiatives stratégiques soient conformes aux intentions et aux priorités du premier ministre et du Cabinet. Tout au long de 2021, le Secrétariat a été pourvu en personnel, et il collaborera avec les hauts fonctionnaires des ministères afin d’établir des calendriers et des échéances pour ces engagements clés et d’assurer l’efficacité des interventions pangouvernementales en réponse aux enjeux hautement prioritaires, comme les changements climatiques.

4.2.2.            Comités du Cabinet et groupes de travail

Le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques, formé en 2007, se réunissait toutes les deux semaines. Présidé par le premier ministre et réunissant des représentants de différents ministères – Services communautaires; Finances; Forêts et pâturages; Énergie, Mines et Ressources pétrolières; Environnement; Travail et Services aux citoyens; Petite Entreprise et Revenu; et Transports –, il avait pour objectif d’élaborer des politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’adaptation aux changements climatiques (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2008). Issu de modifications apportées à la réglementation en 2005, il avait pour mandat non seulement d’examiner les stratégies possibles pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais aussi d’entendre les suggestions des principaux groupes de la société civile (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2007). À cette fin, le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques et le Secrétariat du changement climatique ont consulté plus de 450 groupes, personnes et entreprises entre mai 2007 et juin 2008 (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2008).

Après le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques ont été formés le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques et l’énergie propre en octobre 2009 et le groupe de travail du Cabinet sur le leadership en matière de climat en janvier 2016. Ils ont tous deux été éliminés au milieu de 2017 par le nouveau gouvernement (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2007). Il encore difficile de connaître la composition de ces comités (ministères), leurs réalisations et la fréquence de leurs réunions.

4.3. Processus pangouvernementaux

En ce qui a trait aux processus, l’approche pangouvernementale de la Colombie-Britannique se manifestait principalement dans deux plans d’atténuation des changements climatiques déployés par le gouvernement. Selon le Plan d’action contre le changement climatique de 2008, « le gouvernement agit de manière concertée pour encourager la réduction [des émissions] dans chacun des principaux secteurs économiques de la province » (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2008). Cette approche vise notamment les ministères responsables des transports, des bâtiments, de la gestion des déchets, de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie et de la foresterie, des secteurs à forte intensité d’émissions. Le rapport annuel sur le plan des services 2008-2009 du ministère de l’Environnement indique que les « initiatives du plan sont issues des travaux d’élaboration de politiques menés par le Secrétariat du changement climatique et les ministères et encadrés par le Comité du Cabinet sur les mesures climatiques ». Le rapport souligne aussi que le Secrétariat du changement climatique a aidé les ministères à élaborer des politiques, des lois et des règlements, au besoin.

Parallèlement, CleanBC, le plan d’atténuation des changements climatiques publié en décembre 2018, procure aussi une vue d’ensemble des mesures d’atténuation dans différents secteurs générant des émissions, comme l’expliquent les avant-propos du premier ministre, du ministre de l’Environnement et de la Stratégie en matière de changements climatiques, de la ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources pétrolières, et du ministre de l’Emploi, du Commerce et de la Technologie (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2018). Une fois de plus, le Secrétariat du changement climatique a joué un rôle essentiel dans l’élaboration et la mise en œuvre de ce plan : dans son rapport annuel 2019-2020, le ministère de l’Environnement en fait l’éloge en expliquant qu’il a « [coordonné] des douzaines de nouvelles politiques et de nouveaux programmes de plusieurs ministères » (ministère de l’Environnement et de la Stratégie en matière de changements climatiques de la Colombie-Britannique, 2020)

De plus, en vertu de la Climate Change Accountability Act dans sa version modifiée, le ministère de l’Environnement et de la Stratégie en matière de changements climatiques devait fixer des cibles de réduction sectorielle des émissions, et rendre compte annuellement des progrès accomplis et des futures mesures proposées (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2019). En mars 2021, il a établi des cibles de réductions des émissions par rapport aux niveaux de 2007 à atteindre d’ici 2030 pour les secteurs des transports (27 à 32 %), de l’industrie (38 à 43 %), du pétrole et du gaz (33 à 38 %), et des bâtiments et de la collectivité (59 à 64 %), appuyant ainsi l’approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques de la province (ministère de l’Environnement et de la Stratégie en matière de changements climatiques, 2021).

Enfin, les organismes consultatifs nommés par les administrations de la Colombie-Britannique (présentés ci-dessous) pour orienter les mesures climatiques et formuler des recommandations en la matière ont aussi souscrit à une approche pangouvernementale pour remplir leur mandat. Le rapport de 2008 de l’Équipe d’action sur le climat comprenait des recommandations spécifiques sur les secteurs des transports, des bâtiments, de l’énergie, de l’industrie, de l’agriculture, de la gestion des déchets et de la foresterie (Équipe d’action sur le climat, 2008). Une autre équipe de direction sur le climat similaire a également formulé des recommandations pour ces secteurs (Institut Pembina, 2015). Le Conseil sur les solutions climatiques, lui, a fourni des conseils sur différents sujets particuliers comme la hausse de la cible pour les véhicules zéro émission, la norme sur les carburants à faible teneur en carbone, et le soutien aux industries exposées au commerce et grandes émettrices de la Colombie-Britannique.

4.4. Organismes consultatifs externes

En novembre 2007 a été formée une Équipe d’action sur le climat composée de 21 leaders d’organismes environnementaux, d’entreprises privées, de la communauté scientifique, des Premières Nations et du milieu universitaire (gouvernement de la Colombie-Britannique, 2008). Elle avait pour mandat de prodiguer au Comité du Cabinet sur les mesures climatiques des conseils d’experts sur l’établissement de cibles intermédiaires pour 2012 et 2016 en guise de complément à la cible de réduction des émissions de 33 % pour 2020, de trouver d’autres mesures pour atteindre la cible de 2020, et d’orienter le gouvernement provincial dans le cadre de son engagement à neutraliser ses émissions de carbone pour 2020. Il se réunissait une fois par mois jusqu’à la date prévue du dépôt de ses recommandations, à l’été 2008. Si les cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre ont été intégrées à la loi, plusieurs autres recommandations ont été perdues dans le « remaniement administratif au cours duquel le Secrétariat du changement climatique […] est passé du Cabinet du premier ministre au ministère de l’Environnement » (Devine, s.d.), selon un ancien membre de ce groupe consultatif.

En 2018, la Climate Change Accountability Act a exigé la formation du Conseil sur les solutions climatiques, un nouveau comité consultatif composé de représentants des Premières Nations, d’organismes environnementaux, de l’industrie, du milieu universitaire, de la jeunesse, de la main-d’œuvre et des collectivités locales, et dont l’objectif était de donner au gouvernement des conseils stratégiques sur les mesures climatiques et la croissance économique propre (ministère de l’Environnement et de la Stratégie en matière de changements climatiques, s.d.). Cet organisme consultatif externe a déposé des recommandations à quatre reprises en 2020 et, à ce jour, à neuf reprises en 2021, notamment des conseils sur les façons dont l’administration pourrait renforcer l’approche pangouvernementale des mesures climatiques en améliorant les communications et en faisant preuve d’ambition, comme ce fut le cas avec la politique pangouvernementale d’achat propre (Conseil sur les solutions climatiques, 2021). Dans ce cadre, le Conseil a également indiqué que la formation du Secrétariat des priorités et de la planification était un « excellent premier pas pour veiller à ce que les comités du Cabinet tiennent compte des effets sur les politiques climatiques de la province dans leurs décisions ».

4.5. Principaux constats

L’expérience de la Colombie-Britannique illustre parfaitement les avantages et les inconvénients de l’approche pangouvernementale des mesures climatiques. Lancée en grande pompe et affichant une grande transparence, elle représentait à son apogée une approche de classe mondiale. Cependant, elle révèle aussi la fragilité de ce type d’approche face aux changements de priorités et de gouvernement, qui peuvent mener à la réduction de son importance et, éventuellement, à sa disparition de l’espace public. Le fait qu’aujourd’hui, il demeure difficile de trouver même un seul document public sur les activités passées témoigne des risques que ces approches présentent si le pouvoir exécutif, absolument essentiel à leur réussite, n’a plus la motivation ni le degré de transparence nécessaires pour assurer leur viabilité à long terme. Les territoires qui envisagent d’adopter une approche similaire peuvent tirer d’importantes leçons de l’approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques de la Colombie-Britannique.

Le Secrétariat du changement climatique était une structure pangouvernementale bien positionnée et efficace lorsqu’il relevait du Cabinet du premier ministre. Il pouvait alors compter sur l’acteur le plus puissant du Conseil exécutif, pour qui les changements climatiques devaient être une priorité absolue de l’administration et qui l’aidait à fixer des cibles et à adopter les politiques ambitieuses. Par comparaison, après son passage au ministère de l’Environnement, le Secrétariat a perdu de son influence ainsi que sa position notable (et très publique).

Le manque de ressources a aussi sapé les résultats du Secrétariat du changement climatique. Comme le montre l’expérience vécue à partir de 2017 avec le nouveau gouvernement – qui a redonné au Secrétariat du changement climatique une certaine importance –, avec plus de ressources, de temps et de soutien politique, il aurait été possible de maintenir le rythme initial. Cela dit, dans leurs beaux jours (vers 2008 et depuis le milieu de 2017), le Secrétariat du changement climatique et le Comité du Cabinet se sont avérés pertinents et efficaces, même si les progrès se sont faits rares entre ces deux périodes.

Résumé de l’étude de cas

• L’approche pangouvernementale de la Colombie-Britannique a fluctué au rythme des changements de gouvernement.
• Le Secrétariat du changement climatique en particulier était une structure pangouvernementale efficace et bien positionnée sous la direction du premier ministre Gordon Campbell, qui l’a mis sur pied et promu. Cependant, l’influence du Secrétariat a diminué avec l’arrivée de nouveaux gouvernements, et le manque de transparence demeure un problème.
• Des processus comme le plan CleanBC déployé en 2018 visent à intégrer les considérations liées aux changements climatiques dans les processus décisionnels de l’ensemble de l’administration.

5.   Étude de cas : États-Unis

5.1. Contexte

Par le passé, les États-Unis ont tenté d’adopter une approche pangouvernementale pour couvrir différents enjeux, notamment dans le domaine de la sécurité nationale et du renseignement (Brook, 2012). L’intérêt pour la réforme collaborative du secteur public et les initiatives pangouvernementales s’est manifesté un peu plus tard que celui des pionniers en la matière, comme le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, mais a augmenté au cours du 21^e siècle. L’administration Biden s’est rapidement engagée à déployer une approche pangouvernementale radicale de lutte contre les changements climatiques, ainsi qu’à intégrer des objectifs climatiques dans les plans de relance économique dans le contexte de la COVID-19 (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a).

Le pouvoir central (le président) met sur pied et dirige les structures pangouvernementales : en effet, il est beaucoup plus rapide et efficace de recourir à des décrets pour atteindre les objectifs présidentiels que de soumettre des initiatives au Congrès en raison des impasses qui sont devenues la norme au cours de la dernière décennie. Comme aux États-Unis les changements climatiques sont un sujet de nature profondément partisane, peu de nouveaux mécanismes de gouvernance sur le climat ont été établis au cours des deux dernières décennies, mais de nouvelles responsabilités ont été confiées à des institutions existantes, habituellement, à l’échelon de la haute direction (Mildenberger, 2021 et Dubash, 2021). Le désavantage de cette procédure est que, bien sûr, les nouveaux présidents peuvent facilement abroger les décrets de leurs prédécesseurs.

Les structures pangouvernementales des États-Unis sont généralement des groupes de travail composés de secrétaires d’État. Tout comme pour les comités du Cabinet du Royaume-Uni et de la Colombie-Britannique, les responsabilités, les pouvoirs et la capacité à résoudre les problèmes varient beaucoup d’un groupe de travail à l’autre. L’administration Biden est la première à déployer une approche pangouvernementale explicitement consacrée à la lutte contre les changements climatiques.

5.2. Structures pangouvernementales

Le président Biden a rapidement mis en œuvre son approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques. Quelques jours seulement après son entrée en fonction, il a signé le décret Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad, qui prévoyait la formation d’un Groupe de travail national sur le climat et la nomination de deux tsars du climat : Gina McCarthy, conseillère nationale pour le climat (qui a occupé le poste d’administratrice de l’Agence de protection de l’environnement [EPA] sous l’administration de Barack Obama) et John Kerry, envoyé spécial du président pour le climat.

5.2.1.        Groupe de travail national sur le climat et Bureau de la politique climatique de la Maison-Blanche

Le Groupe de travail national sur le climat, présidé par M^me McCarthy, « réunit des leaders de 21 organismes et départements fédéraux pour déployer une approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques ». Son mandat consiste à veiller à ce que chaque entité intègre les considérations liées aux changements climatiques à ses processus d’élaboration de politiques, en se penchant d’abord sur l’approvisionnement gouvernemental, les investissements dans l’infrastructure durable et l’énergie propre, et la revitalisation communautaire (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a).

Le décret de janvier 2021 prévoyait aussi la formation du Bureau de la politique climatique de la Maison-Blanche, également dirigé par M^me McCarthy (avec une équipe de conseillers de la Maison-Blanche, sans représentants des départements), qui est « responsable de la coordination et du déploiement de la politique nationale du président sur le climat » (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a). L’administration Obama avait créé une entité au nom similaire – le Bureau de la politique de l’énergie et du changement climatique de la Maison-Blanche – en 2008, mais le congrès lui a retiré son financement en 2011, après l’échec d’un vaste projet de loi sur le climat et une réorientation des priorités visant à mettre de l’avant les soins de santé.

Contrairement au Royaume-Uni, qui a recours à des ministères et du personnel existants, M. Biden a créé deux nouveaux bureaux consacrés au climat. Comme Gina McCarthy supervise et coordonne l’approche pangouvernementale américaine, la réussite du Groupe de travail et du Bureau de la Maison-Blanche repose largement sur son leadership. À ce jour, le Groupe de travail semble encourager activement la coordination interdépartementale et la collaboration stratégique. M^me McCarthy a dirigé la mise en œuvre de plusieurs structures et processus bilatéraux et interagences, dont un groupe de travail sur la sécheresse avec les secrétaires à l’Agriculture et à l’Intérieur, ainsi qu’une collaboration renforcée entre l’Agence de protection de l’environnement et le département des Transports sur les normes d’efficacité du carburant (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021c). De plus, l’administration Biden règle certains des problèmes de transparence qu’ont connus la Colombie-Britannique et le Royaume-Uni en mettant en ligne un nouveau site Web d’information sur les changements climatiques qui présente les avancées de l’approche pangouvernementale ainsi que les réalisations du Groupe de travail.

5.2.2.            Petits groupes de travail

En réponse au décret de janvier 2021 de M. Biden, plusieurs départements ont créé leurs propres groupes de travail sur le climat (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a), dont les départements de la Santé et des Services sociaux, de l’Intérieur, de la Sécurité intérieure, de la Défense et du Trésor. Ces groupes témoignent de l’engagement climatique pangouvernemental de M. Biden et des secrétaires d’État qu’il a nommés.

M. Biden a aussi mis sur pied ou réorganisé plusieurs petites structures pangouvernementales sur des enjeux particuliers (voir la figure 4) comme le Groupe de travail interagences sur les communautés des centrales énergétiques et au charbon et sur la revitalisation économique^[1], le Conseil interagences de justice environnementale de la Maison-Blanche^[2] et le Conseil consultatif sur la justice environnementale de la Maison-Blanche^[3] (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a). Ces deux derniers groupes travaillent souvent ensemble, mais sont des entités distinctes. Tous les groupes ont pour mandat d’attirer l’attention de l’ensemble du gouvernement sur des questions spécifiques (dont certains aspects des mesures climatiques).

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[1] Le Groupe de travail interagences est présidé par la conseillère nationale pour le climat et fait partie du département de l’Énergie. Il réunit des représentants des départements du Trésor, de l’Intérieur, de l’Agriculture, du Commerce, du Travail, de la Santé et des Services sociaux, des Transports, de l’Énergie et de l’Éducation, ainsi que de l’Agence de protection de l’environnement, du Bureau de la gestion et du budget et de la Commission régionale des Appalaches.

[2] Le Conseil interagences, présidé par la présidente du Conseil de la qualité environnementale, a déjà été chapeauté par l’Agence de protection de l’environnement, mais fait maintenant partie du Cabinet du président.

[3] Le Conseil consultatif, dont les membres ne font pas partie du gouvernement, se penche sur l’intégration de la justice environnementale et climatique à l’échelle gouvernementale, et formule des recommandations à l’intention du Conseil de la qualité environnementale et de la Maison-Blanche.

5.3 Processus pangouvernementaux

Certains signes de changements procéduraux semblent pointer vers une hausse de l’ambition climatique dans les différents départements. Le décret Tackling Climate Change at Home and Abroad de M. Biden appelle explicitement à des « mesures ambitieuses et progressives qui combinent la pleine capacité du gouvernement fédéral aux efforts déployés aux quatre coins du pays ainsi que par tous les ordres de gouvernement et tous les secteurs économiques » (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a). Les départements donnent suite à cette directive : par exemple, Lloyd Austin, secrétaire à la Défense en exercice, a publié une note de service pour signifier son accord avec la directive et décrire les mesures que son département prendra pour intégrer les considérations liées aux changements climatiques à tous les niveaux (Austin, 2021).

M. Biden a intégré les mesures climatiques dans son Plan américain pour l’emploi, qui vise à favoriser la reprise économique à la suite de la pandémie de COVID-19, la création d’emploi et les investissements dans l’infrastructure, même si certaines parties de cette proposition feront l’objet de vifs débats au Congrès (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021b). Le décret présidentiel de janvier 2021 appuie aussi le Plan américain pour l’emploi en demandant aux organismes fédéraux de n’acheter que des véhicules électriques non polluants et à émission zéro dans l’avenir, et de stimuler le secteur de l’énergie propre (États-Unis, Cabinet du président Joe Biden, 2021a). Le Plan américain pour l’emploi est un bon exemple d’initiative pangouvernementale intégrant des mesures climatiques à une politique économique ayant une incidence sur les activités de pratiquement tous les organismes du gouvernement fédéral américain. Ses résultats restent à voir, s’il est adopté : par exemple, on ne sait ni quand ni comment les organismes doivent intégrer les mesures climatiques dans leurs rapports. Mais par l’intermédiaire de ce Plan, la Maison-Blanche affirme haut et clair que le problème des changements climatiques exige une concertation de tous les organismes gouvernementaux.

5.4 Principaux constats

Comme les structures pangouvernementales de l’administration Biden en sont encore à leurs balbutiements, il est difficile de mesurer leur capacité à apporter des changements dans l’ensemble des départements. Cependant, comparativement aux présidents Trump et Obama, M. Biden affiche une forte volonté de déployer des mesures climatiques dans le cadre d’une approche pangouvernementale.

En 2021, les États-Unis ont fait preuve d’un leadership résolu et ont accordé suffisamment de pouvoir à leurs structures pangouvernementales. La formation de nouvelles entités et la nomination de personnalités clés comme Gina McCarthy témoignent de la haute priorité accordée à la lutte contre les changements climatiques dans l’ensemble des départements, tout comme le travail effectué par M. Biden pour intégrer les mesures climatiques aux efforts de relance à la suite de la pandémie de COVID-19.

Le Groupe de travail national sur le climat est le fondement de cette approche et, à ce jour, les résultats sont prometteurs; à preuve, les réunions ordinaires engendrent des initiatives liées à des problèmes spécifiques. Sa structure permet à certains sous-groupes de se pencher sur des problèmes ou secteurs donnés, toujours sous la gouverne du Groupe de travail national sur le climat.

Résumé de l’étude de cas

• L’administration Biden s’est engagée pleinement dans une approche pangouvernementale, utilisant des décrets pour orienter les changements structuraux et procéduraux afin de soutenir l’action climatique dans l’ensemble du gouvernement.
• Le Groupe de travail national sur le climat est le fondement de cette approche et, à ce jour, les résultats sont prometteurs; à preuve, les réunions ordinaires engendrent des initiatives pangouvernementales ciblées.
• Cependant, cette approche est fragile et risque de ne pas survivre à un changement de gouvernement ni à une réaffectation des ressources. Seul le temps nous dira si l’approche pangouvernementale des États-Unis peut servir d’exemple.

6.   Leçons à tirer des approches pangouvernementales de lutte contre les changements climatiques

Une approche pangouvernementale, parce que propice à la coordination interministérielle et au recours à l’expertise de l’ensemble du gouvernement pour l’adoption de mesures climatiques ambitieuses, peut être attrayante pour les territoires qui se sont fixé des cibles climatiques. Par contre, elle ne peut garantir à elle seule que les politiques climatiques seront parfaitement mises en œuvre : elle vise plutôt à créer un leadership climatique central pour assurer l’imputabilité et la responsabilité de tous les ministères (et pas seulement les ministères de l’Environnement) ainsi qu’à offrir un forum pour coordonner le travail sur les questions interministérielles, comme les codes du bâtiment ou les normes de transport.

Il y a plusieurs leçons importantes à tirer des cas étudiés afin d’orienter les futures décisions de gouvernance du Canada :

1. La portée et la réussite d’une approche pangouvernementale reposent sur des efforts soutenus du leadership central. Dans tous les cas étudiés ici, ce sont des dirigeants qui ont demandé la création des structures et processus pangouvernementaux (et aussi déterminé leur composition et leurs sphères de responsabilité). Les leaders engagés placent les changements climatiques au cœur des décisions, créent rapidement de nouvelles structures et les dotent des ressources nécessaires pour élaborer de nouvelles politiques et de nouveaux plans interministériels.
2. Une approche pangouvernementale ne garantit pas une bonne gouvernance climatique. Les mécanismes pangouvernementaux se définissent par leur budget, leur mandat et leur capacité à mettre en œuvre des changements. Il est possible d’atténuer certains problèmes en adoptant des lois et des règlements rigoureux (comme la Climate Change Act du Royaume-Uni), mais ceux-ci visent rarement des structures comme les comités de Cabinet, plutôt formés selon les besoins. Il faut aussi prendre en considération la capacité de ces structures à entraîner des changements dans l’ensemble des ministères et à assurer l’adhésion de différents portefeuilles. Bon nombre de ces initiatives risquent d’échouer en raison du manque de direction et de ressources : les ministères qui ont d’autres priorités et directives auront de la difficulté à véritablement se pencher sur des questions supplémentaires.
3. La participation aux structures pangouvernementales d’un personnel ayant les moyens nécessaires pour agir efficacement est essentielle. Les ministres, les secrétaires d’État et les sous-ministres ont une grande influence sur l’adhésion à l’approche pangouvernementale de chaque organisme gouvernemental. Si le pouvoir exécutif leur confie un mandat ferme (p. ex. au moyen d’une lettre de mandat), ils peuvent utiliser leur autorité pour passer à l’action. Le cas des États-Unis en est un bon exemple : c’est la conseillère nationale pour le climat qui dirige le Groupe de travail national sur le climat et l’équipe consultative du président sur le climat du Conseil de politique intérieure de la Maison-Blanche.
4. La coordination interministérielle de la lutte contre les changements climatiques doit être équilibrée, de sorte que les ministères puissent remplir leur mandat. Dans le cadre de processus pangouvernementaux, il est possible de faire de la lutte contre les changements climatiques une priorité au moyen de lettres de mandat, de plans ministériels et de politiques demandant explicitement à ce que plusieurs ministères travaillent ensemble. Cependant, l’existence d’un trop grand nombre de mécanismes de coordination interministérielle impose un fardeau supplémentaire aux ministères qui ont déjà des portefeuilles très chargés. Cet équilibre entre les processus pangouvernementaux supplémentaires et le reste du mandat des ministères est difficile à trouver. Par exemple, dans le cas du Royaume-Uni, de nombreux éléments sont déjà en place (comités de Cabinet dirigés par le premier ministre, directives pour chaque ministère sur les mesures climatiques pertinentes, stratégies générales de carboneutralité, et comités consultatifs externes donnant des orientations stratégiques). Toutefois, ils ne sont pas encore intégrés à une approche pangouvernementale efficace qui améliore véritablement la gouvernance climatique, ce qui s’explique en grande partie par le manque de ressources et de capacité et l’absence d’attentes claires.
5. Une approche pangouvernementale doit établir une forme d’exigences en matière d’imputabilité, de transparence et de reddition de comptes. Comme les comités de Cabinet ne publient généralement pas de comptes rendus détaillés de leurs réunions, il est difficile d’évaluer avec précision l’efficacité de ces mécanismes de gouvernance. Et pour compliquer les choses, dans certains cas, les renseignements publics sont retirés après un changement de gouvernement (voir l’étude de cas sur la Colombie-Britannique). L’entière transparence de ces structures est peu probable, voire impossible; par ailleurs, les forums d’échange à huis clos entre représentants du gouvernement présentent des avantages. Toutefois, des rapports généraux réguliers résumant les conclusions des réunions, auxquels pourraient s’ajouter des lettres de mandat ou des plans de livraison décrivant les objectifs explicites de la coordination interministérielle, permettraient de déterminer les résultats de cette approche. Les organismes consultatifs externes peuvent grandement contribuer à l’imputabilité des structures pangouvernementales en publiant régulièrement des rapports sur les approches de gouvernance et des recommandations précises, qui transcendent les silos ministériels, à l’intention du gouvernement.

7.   L’avenir au Canada

Le Canada a déjà créé certaines structures pangouvernementales fédérales pour l’environnement et la lutte contre les changements climatiques, et tout porte à croire que le gouvernement actuel prévoit poursuivre dans la même voie. Cependant, le Canada pourrait se doter d’autres éléments faisant partie intégrante d’une véritable approche pangouvernementale, comme un comité du Cabinet, des structures de coordination, et des lignes directrices claires en matière de reddition de compte et d’imputabilité.

Le Comité du Cabinet chargé de l’économie et de l’environnement, présidé par le ministre associé des Finances, a fait de la lutte contre les changements climatiques l’une de ses priorités, mais il n’existe aucun comité du Cabinet entièrement consacré au climat. L’absence du premier ministre dans ce comité fait en sorte que les discussions ont lieu à huis clos et que le degré de mobilisation des ministères est limité.

Le Bureau du Conseil privé comprend un modeste secrétariat sur le climat composé de trois personnes et dirigé par l’ancienne ambassadrice du Canada pour les changements climatiques, Jennifer MacIntyre. Fondé en 2021, il a pour mandat de collaborer avec les principaux conseillers pour le climat du Cabinet du premier ministre afin de favoriser le déploiement de mesures climatiques dans les ministères. Ces affectations indiquent une tendance à confier de nombreux postes clés à des personnes convaincues de l’importance de l’enjeu environnemental, au-delà du ministère de l’Environnement et du Changement climatique. Cependant, il serait possible d’affecter encore plus de ministres et de sous-ministres à des rôles constructifs dans le cadre de l’approche pangouvernementale de lutte contre les changements climatiques. Le recours aux principaux ministres concernés par le climat permettrait d’assurer une meilleure adhésion des ministères et d’améliorer l’efficacité des processus d’élaboration de politiques pangouvernementales.

Dans son plan Un environnement sain et une économie saine de 2021, le gouvernement fédéral propose une intégration des grands objectifs climatiques dans les ministères, indiquant qu’il prévoit « appliquer une optique des changements climatiques afin d’intégrer les considérations climatiques dans le processus de prise de décisions du gouvernement. […] Cette transformation nécessitera une approche harmonisée qui garantira que toutes les dépenses et décisions gouvernementales appuient les objectifs climatiques du Canada » (Environnement et Changement climatique Canada, 2021). Il serait utile de savoir comment le gouvernement prévoit structurer cette optique des changements climatiques, car elle peut être cruciale à l’échelle pangouvernementale.

La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité adoptée en juin 2021 consacre en droit l’engagement à atteindre la carboneutralité d’ici 2050, et pourrait s’avérer un important processus pangouvernemental de lutte contre les changements climatiques. Par exemple, la Loi exige du ministre des Finances (en collaboration avec le ministre de l’Environnement et du Changement climatique) qu’il prépare un rapport annuel sur les risques financiers que posent les changements climatiques (Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, 2021). Ces exigences relatives à la reddition de compte pointent vers de nouvelles possibilités de collaboration entre les ministères et vers l’accès à d’autres sources d’expertise pour aider des ministères autres que celui de l’Environnement à préparer des rapports climatiques. À cette fin, la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité a aussi engendré la création du Groupe consultatif pour la carboneutralité, dont la mission est de fournir des conseils indépendants au ministre de l’Environnement et du Changement climatique et à d’autres représentants du gouvernement, au besoin (Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, 2021).

Le Conseil consultatif et l’Institut climatique du Canada (formés en 2020) sont des organismes consultatifs externes qui fournissent une expertise climatique au gouvernement et publient des recherches publiques indépendantes[1]. La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, formée en 1988 et dissoute en 2012, jouait un rôle similaire. Le Conseil consultatif et l’Institut produisent des études rigoureuses, transparentes et indépendantes destinées autant au gouvernement qu’au public.

Si ces plans et lois dénotent une volonté de renforcer l’approche pangouvernementale, les mesures pourraient être encore plus ambitieuses. Il reste encore plusieurs éléments clés qui pourraient être intégrés à l’approche canadienne, comme un organisme de coordination central et un comité du Cabinet.

Voici des entités que le gouvernement fédéral du Canada pourrait créer pour renforcer son approche pangouvernementale :

• Un nouveau comité du Cabinet consacré à la lutte contre les changements climatiques et à la carboneutralité, présidé par le premier ministre, comme le Comité sur la stratégie d’action climatique du Royaume-Uni.
• Une structure de coordination générale pour appuyer le comité du Cabinet – un secrétariat pour le climat ou la carboneutralité – relevant du Bureau du Conseil privé ou du Cabinet du premier ministre, comme la formule initiale du Secrétariat du changement climatique de la Colombie-Britannique ou le Groupe de travail national sur le climat des États-Unis (l’actuelle équipe du secrétariat climatique du Bureau du Conseil privé aurait besoin de plus de ressources humaines et financières pour remplir ce rôle).
• De petits groupes de travail relevant de ce secrétariat (comme ceux issus du Groupe de travail des États-Unis) qui se penchent sur des questions ou des secteurs donnés; le secrétariat élaborerait aussi des ensembles de politiques à soumettre à l’approbation du comité du Cabinet.
• Pour atténuer les problèmes d’imputabilité, le secrétariat devrait idéalement avoir un répertoire en ligne présentant les avancées et les plans des travaux pangouvernementaux, comme celui que les États-Unis ont récemment mis en ligne.

La coordination interministérielle et la concertation ministérielle de haut niveau n’ont aucun secret pour le Canada, mais il ne s’est pas encore doté d’une véritable approche pangouvernementale complète de gouvernance climatique. Pour y parvenir et ainsi déployer des mesures climatiques pangouvernementales dans les ministères, les politiques et les secteurs, il faudra plus que la simple formation de comités internes.

L’approche pangouvernementale a pour objectif de mettre les mesures climatiques au cœur de toutes les politiques publiques en tirant parti de l’ensemble de l’expertise de la fonction publique pour réduire les émissions et s’adapter aux répercussions de manière plus efficace. La collaboration interministérielle en est l’un des fondements, car il faudra que plusieurs ministères se penchent ensemble sur des questions pangouvernementales pour répondre à la crise climatique.

Les cas présentés ici illustrent des éléments essentiels : des efforts soutenus de la part des élus, une coordination centralisée de l’approche pangouvernementale, la clarté des objectifs climatiques des ministères, et des mécanismes d’imputabilité, de transparence et de reddition de compte qui servent à évaluer les résultats. En se donnant un programme pangouvernemental réfléchi, le Canada pourra tirer parti de l’expertise de l’ensemble de sa fonction publique afin d’établir des objectifs climatiques plus ambitieux et de transformer ses cibles en résultats.

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[1] Les rapports du Groupe consultatif pour la carboneutralité ne seront pas tous rendus publics : les rapports annuels et les autres études le seront, mais les recommandations particulières à l’intention du ministre de l’Environnement et du Changement climatique et d’autres fonctionnaires pourraient être caviardées.

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Documents cités

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