En avril 2018, le gouvernement néo-zélandais a annoncé qu’il ne délivrerait plus aucune nouvelle licence d’exploration pétrolière et gazière en mer. Cette décision touche particulièrement la région de Taranaki, dans l’ouest de l’île du Nord. D’entrée de jeu, le gouvernement a exprimé sa volonté de mener une transition juste – c’est-à-dire de gérer une transition qui permet de soutenir les travailleurs, de préserver les emplois, et de diversifier et de renforcer l’économie, afin de créer un avenir durable pour toute la région. Il s’agit d’une approche proactive, en ce sens qu’elle laisse amplement de temps à l’anticipation et à la planification. Des parties prenantes importantes à l’échelle locale et régionale ont conçu une feuille de route menant à un avenir sobre en carbone. Soutenues par le gouvernement national, elles comptent mettre en œuvre des plans d’action visant à faire passer Taranaki à une économie sobre en carbone de manière équitable.

Contexte

La décision du gouvernement néo-zélandais de ne plus délivrer de licence d’exploration pétrolière et gazière en mer touche environ le tiers des licences d’exploration du pays¹. La transition du pétrole et du gaz de la Nouvelle-Zélande est progressive : les licences déjà accordées demeurent en vigueur jusqu’en 2030, tandis que les pétrolières actives ont jusqu’à 2050 pour mettre fin à leur production (gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2018b). Comme la transformation du secteur ne s’opère pas d’un seul coup, cela laisse amplement de temps pour planifier la transition à venir.

L’abandon progressif des nouvelles productions touche principalement la région de Taranaki, où se concentre la majorité des investissements néo-zélandais dans le pétrole et le gaz en mer. Surnommé le Texas de la Nouvelle-Zélande, Taranaki est une région côtière montagneuse d’environ 126 000 habitants. Bien que le secteur du pétrole et du gaz génère seulement 750 emplois directs dans la région (à peine plus de 1 % des emplois), il contribue à environ 30 % de son produit intérieur brut, le plus élevé par habitant de toutes les régions du pays (ministère de l’Entreprise, de l’Innovation et de l’Emploi de la Nouvelle-Zélande, 2020; commissaire parlementaire pour l’environnement, 2020)². Plus la demande en pétrole et en gaz déclinera, plus la région de Taranaki – ses travailleurs, ces collectivités et son économie – sera exposée à la volatilité du marché.

Cette décision du gouvernement s’inscrit dans un ensemble d’objectifs climatiques. En conformité avec l’Accord de Paris adopté en 2015, la Nouvelle-Zélande compte réduire ses émissions nettes de 50 % par rapport aux niveaux bruts de 2005 d’ici 2030³. L’atteinte de cet objectif passe par trois importantes transformations sectorielles :with a container ship docking and one at the dock

• Électrification des utilisations finales (transports, bâtiments, entreprises) qui usent actuellement de combustibles fossiles dans tous les secteurs;
• Modification de la structure et des méthodes d’agriculture; 
• Reboisement (Commission de la productivité de Nouvelle-Zélande, 2018).

Le Cabinet a adopté une approche pangouvernementale dans ses programmes de lutte contre les changements climatiques et a intégré des notions de transition juste dans la législation et les politiques internes (ministère de l’Environnement de la Nouvelle-Zélande, 2022a). Par exemple, selon sa loi sur la lutte contre les changements climatiques (adoptée en 2002, puis modifiée en 2019), le gouvernement doit « tenir compte des obligations liées à une transition juste de la main-d’œuvre et favoriser des conditions de travail décentes et la création d’emplois de qualité en accord avec les priorités de développement définies à l’échelle nationale » (gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2019).

Des commissions indépendantes, telles que la commission de la productivité et la commission des changements climatiques He Pou a Rangi, ont soumis au gouvernement leurs recommandations sur la mise en œuvre et le suivi d’une transition juste (Commission sur le changement climatique de Nouvelle-Zélande, 2022; Commission de la productivité de Nouvelle-Zélande, 2018). La Nouvelle-Zélande fait également partie des huit pays au monde à avoir mis en place une commission ou une unité consacrée à la transition juste (Heffron, 2021). En somme, l’approche de la transition juste recueille une large adhésion – reste à savoir comment la réussir.

Réponse politique et gestion des transitions

Après avoir annoncé l’abandon progressif de l’exploration pétrolière et gazière, en 2018, le gouvernement néo-zélandais a formé une unité de transition juste (UTJ) au sein du ministère de l’Entreprise, de l’Innovation et de l’Emploi pour soutenir la transition dans la région de Taranaki. L’UTJ a évolué au fil du temps et compte actuellement deux équipes : l’une s’occupe des partenariats de transition juste pour la planification régionale et l’autre de comprendre et de modéliser des transitions appliquées à l’ensemble de l’économie (p. ex., transitions vers une économie à faibles émissions et avenir du monde du travail). L’UTJ est un centre d’expertise gouvernemental voué à la gestion des transitions et à la création de partenariats.

Le gouvernement a également mis sur pied un fonds de croissance régionale équivalant à 2,47 milliards de dollars canadiens destiné à soutenir la transition et la diversification de l’économie (gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2018a). L’équipe chargée des partenariats de transition juste favorise la coordination entre les ministères dans le but de repérer des occasions de financement et de combler des lacunes en l’absence d’autres options. Elle opère au cas par cas en fonction des besoins dans l’ensemble de la fonction publique.

Les pratiques exemplaires de transition juste mettent en lumière l’importance de mobiliser le public et d’engager un dialogue social (Krawchenko, 2020). L’approche de l’UTJ respecte en grande partie ces principes, en organisant une vaste concertation sur la gestion d’une transition juste vers une économie sobre en carbone. De ce processus est née la Taranaki 2050 Roadmap, une feuille de route conçue par Venture Taranaki, l’agence locale de développement économique, en collaboration avec les collectivités, les iwi (nations maories), les gouvernements local et national, les entreprises, les éducateurs, les syndicats et les travailleurs. Ce plan a été nourri par les contributions issues de 29 ateliers sur 12 sujets en lien avec la transition, de sondages et d’activités de sensibilisation communautaires, d’un défi créatif et d’activités de mobilisation de la jeunesse. La consultation publique sur le rapport préliminaire comprenait la tournée d’une quarantaine d’emplacements qui a suscité la participation de plus de 1 000 personnes. Le processus a été dirigé par 20 bénévoles et le rapport final a été rendu public en 2019. Il s’agissait non seulement de faire participer les gens, mais aussi d’arriver à un consensus social qui allait conditionner la mise en œuvre de la transition.

La feuille de route comprend 12 voies de transition permettant de diversifier et de renforcer l’économie locale et régionale. Certaines de ces voies sont associées à un secteur (p. ex., le tourisme), d’autres sont des facilitateurs (p. ex., le cadre réglementaire) et d’autres encore sont les deux à la fois (p. ex., l’énergie, l’infrastructure et le transport). Le développement de l’économie maorie est l’une des voies les plus significatives et ambitieuses. À chaque voie de transition correspond un plan d’action. La feuille de route et les plans d’action ont été conçus par des bénévoles et financés par le gouvernement national et le secteur privé.

Toutefois, le processus de transition de Taranaki n’est pas sans détracteurs. Bien qu’on ait suspendu les nouvelles licences d’exploration pétrolière et gazière, les sociétés pétrolières à terre demeurent actives. Le Climate Action Tracker qualifie les efforts déployés à ce jour par la Nouvelle-Zélande de « largement insuffisants »; ils mèneraient à un réchauffement planétaire de plus de 4 °C (Climate Action Tracker, 2022). La Nouvelle-Zélande continue de délivrer des licences d’exploitation pétrolière et gazière à terre, qui représente les deux tiers de son secteur du pétrole (ministère de l’Entreprise, de l’Innovation et de l’Emploi de la Nouvelle-Zélande, 2022).

Comment ce vaste dialogue régional se traduit-il concrètement? Il est difficile de se prononcer sur la question puisque le processus de mise en œuvre en est encore à un stade précoce. Cependant, chaque plan d’action présente un réseau de coordination, les ressources nécessaires et des projets spécialement conçus pour la mise en œuvre. Ces projets comprennent les demandes budgétaires correspondantes adressées au gouvernement national, qui soutient la feuille de route grâce au fonds de croissance régionale. Une partie du financement proviendra également du secteur privé.

En outre, la feuille de route fait une grande place aux mesures d’appui axées sur les travailleurs, un aspect communément cerné par les politiques de transition juste dans les économies avancées (Krawchenko et Gordon, 2021). Bien que dans l’ensemble la transition juste en réponse à l’abandon progressif du pétrole et du gaz de Taranaki cible avant tout la diversification économique et le développement régional, il y a des mesures d’appui particulières pour les travailleurs, comme des politiques actives du marché du travail, notamment des programmes de recyclage professionnel. Certaines mesures sont financées par des services gouvernementaux orientés par la demande, comme le système d’enseignement supérieur et les programmes actifs du marché du travail, financés par le ministère du Développement social. Toutefois, comme il n’y a pas encore eu de pertes d’emploi considérables dans le secteur, les détails de la gestion et des moyens de cet aspect de la transition restent encore difficiles à évaluer. Le gouvernement, l’association nationale des entreprises et le conseil des syndicats de la Nouvelle-Zélande travaillent de concert à concevoir une assurance-emploi qui permettrait aux travailleurs de conserver environ 80 % de leurs revenus pendant une période donnée en cas de perte d’emploi (gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2022a). Il s’agit d’une des mesures d’appui envisageables. L’approche consiste à renforcer et à diversifier l’économie afin que les travailleurs licenciés puissent trouver un bon emploi tout en gardant la même qualité de vie après la transition.

Les organisations syndicales ont contribué activement à la planification de la transition juste – aussi bien à l’échelle régionale que nationale. Par exemple, dans le plan d’action portant sur les personnes et les talents, les syndicats ont veillé « à ce que les travailleurs puissent recevoir l’appui et les leviers dont ils auront besoin pendant la transition, notamment par la définition de familles d’emplois, l’analyse des possibilités de recyclage professionnel et l’examen des compétences de la main-d’œuvre » (Confédération syndicale internationale, 2021). Le syndicat E Tū négocie la distribution des rôles et des responsabilités avec le gouvernement, les employeurs et le personnel quant à la mise en œuvre de ces mesures d’appui et élabore des plans de réorganisation auprès de multiples employeurs (Confédération syndicale internationale, 2021).

Les investissements dans le développement de l’énergie occupent une place centrale dans la transformation future de Taranaki et soutiennent la transition juste. Les nouveaux projets dans le secteur ont le potentiel de fournir des emplois aux anciens travailleurs du pétrole et du gaz et de générer de nouvelles possibilités d’emplois dans la région. Le plan d’action énergétique de Taranaki prévoit une pluralité de sources d’énergies renouvelables (Venture Taranaki, 2019). À l’heure actuelle, le projet Patea Hydro est la plus vaste entreprise d’énergie renouvelable de la région, même si les perspectives d’expansion pour l’hydroélectricité sont limitées. Les technologies éoliennes sont commercialement viables en Nouvelle-Zélande et il y a deux projets de parcs éoliens à terre actuellement en route, mais aucun projet d’énergie éolienne en mer. L’utilisation de l’énergie solaire à petite et à grande échelle est minime, mais comporte un potentiel de développement, tout comme l’énergie houlomotrice (énergie des vagues), la bioénergie et la géothermie. À la différence du Danemark, qui a misé entièrement sur l’éolien, il n’y a pas de direction claire ni d’orientation unique pour les investissements dans les énergies propres de Taranaki. Dans ce contexte énergétique, il est difficile d’évaluer les besoins futurs du marché du travail et des travailleurs en matière de formation.

En 2020, Ara Ake, un centre voué au développement des énergies, a été fondé dans le but de développer et d’accroître les investissements dans les énergies renouvelables. Sa création découle de la stratégie de développement régional de Tanaraki (Tapuae Roa Strategy, 2017) et de la feuille de route pour Taranaki. Grâce à un financement de 27 millions de dollars néo-zélandais (23 millions de dollars canadiens) du gouvernement national, le centre dirige la recherche et le développement en technologies propres, comme l’éolien, l’énergie houlomotrice, la géothermie et l’hydrogène, qui seront ensuite cofinancées par le secteur privé et le gouvernement national. Il joue aussi le rôle de centre d’expertise pour la diversification des utilisations du territoire visant à produire davantage de cultures, comme celle du quinoa, et à favoriser le reboisement. Ces visées s’alignent sur les objectifs climatiques du pays et permettent à la région d’entrevoir l’avenir de son économie.

Progrès réalisés à ce jour

L’abandon progressif du pétrole et du gaz à Taranaki en est encore à ses débuts. Néanmoins, les plans d’action posent plusieurs principes pour le suivi de l’avancement de la transition juste qui cadrent avec les recherches universitaires sur le sujet en matière de distribution, de reconnaissance et de procédures. La justice en contexte de transition énergétique passe par une distribution juste sur le plan de l’expérience vécue par différents groupes, une reconnaissance juste des parties prenantes et des détenteurs de droits touchés, et des procédures justes pour encadrer les modalités de la gestion publique et le rôle des intervenants (Stevis et Felli, 2014). En élaborant la feuille de route, on a d’emblée eu le souci d’intégrer les notions de reconnaissance et de procédures, qui demeureront importantes durant la mise en œuvre. La distribution juste est plus difficile à cerner et prend plus de temps à évaluer. L’approche robuste de suivi et d’évaluation empruntée dans la feuille de route devrait mener à une meilleure compréhension des tenants et aboutissants de cet aspect.

De plus, la feuille de route comporte des indicateurs de réussite et un processus d’évaluation. Ces éléments, qui forment le douzième plan d’action pour la transition, ont été soumis au même processus de conception et de mobilisation que les autres. C’est une démarche novatrice, en ce sens que les indicateurs ont été définis dès le départ et prennent en compte diverses perspectives, dont les conceptions maories du bien-être et de la réussite. Les résultats sont évalués annuellement dans une mise à jour publique, révisés tous les deux ans et réexaminés en détail tous les cinq ans.

Alors, qu’est-ce que cela a permis d’accomplir jusqu’à maintenant? La mise en œuvre de la feuille de route, adoptée en 2019, débute à peine. Dans un rapport d’étape de 2021, on indique que 85 actions sont terminées ou en cours de réalisation, 38 sont amorcées et 43 restent à entreprendre (Tapuae Roa, 2021). Par exemple, sur le plan énergétique, un projet d’éolienne productrice d’hydrogène et d’ammoniac vert, et des stations de ravitaillement et de production d’hydrogène dans les relais routiers ont été développés. Sur le plan de la formation et de l’innovation, une fiducie iwi (Te Kāhui Maru Trust) développe un programme de formation de la main-d’œuvre environnementale, et l’institut technologique local offre de nouveaux cours flexibles afin de soutenir les travailleurs pendant la transition et des programmes sur l’entreprise maorie. Un arsenal de mesures visant à diversifier et à décarboniser l’économie et à préparer les travailleurs est en cours d’élaboration. La majorité des actions déjà accomplies sont liées au tourisme, à l’infrastructure et au transport. À long terme, un cadre a été mis en place pour mesurer les résultats et en faire état à l’aide de paramètres précis, d’indicateurs de bien-être et d’autres méthodes telles que des autoévaluations de la satisfaction au travail.

Par ailleurs, il n’est pas clair que les organisations locales et régionales possèdent les ressources suffisantes pour mettre en œuvre les plans d’action. À mesure que le processus s’éloigne de la recherche de consensus initiale, le besoin de tenir compte des coûts et de faire des compromis s’intensifie, alors que des fonds publics et privés seront nécessaires pour accélérer la cadence. La Nouvelle-Zélande est à développer un plan national de réduction des émissions et un plan national d’adaptation qui comprendra une stratégie de transition équitable (gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2022b; ministère de l’Environnement de la Nouvelle-Zélande, 2022b). Ce processus vise à appliquer l’approche de la transition juste à l’ensemble de l’économie nationale.

Leçons pour le Canada

La Nouvelle-Zélande est un État unitaire (c.-à-d. au gouvernement centralisé) reconnu mondialement pour la rapidité de son processus législatif, qu’il doit à son corps législatif unique, soumis à des élections tous les trois ans. Même si la transition énergétique néo-zélandaise demeure relativement modeste pour l’instant, et qu’elle se distingue à de nombreux égards de celle du Canada, on y observe des pratiques exemplaires pertinentes pour le secteur pétrolier et gazier canadien.

• Planification proactive. Les transitions des différents pays dans le secteur des combustibles fossiles ont souvent été déclenchées de manière réactive – des initiatives sont mises sur pied en réponse au déclin d’un secteur d’activité. L’abandon progressif du pétrole et du gaz de la Nouvelle-Zélande est proactif et tire parti d’un délai d’exécution considérable. Une unité gouvernementale est d’ailleurs chargée de soutenir le processus et de coordonner les efforts du gouvernement, une approche propice au développement de stratégies robustes.            
• Développement régional. Ici ou ailleurs, la question essentielle est toujours de savoir vers quoi la transition devrait mener alors que la demande mondiale en combustibles fossiles décline. L’approche locale de Taranaki, axée sur la compréhension de l’économie locale et régionale, définit des atouts et des occasions et soutient la création de coalitions consacrées à la mise en œuvre. 
• Conception inclusive. La justice prend tout son sens lorsque les détenteurs de droits et les parties prenantes touchés par la transition sont pris en compte. Les sept pou (piliers) de la feuille de route de Taranaki sont les collectivités, les iwi (nations maories), les gouvernements local et national, le secteur privé, les éducateurs, les syndicats et les travailleurs. Comme au Canada, les Premières Nations de la Nouvelle-Zélande (les Maoris) sont des détenteurs de droits incontournables dans la transition juste. Le gouvernement national et les syndicats le reconnaissent. La participation active des iwi et des hapū (clans) est le principe fondateur de la transition juste pour les diverses organisations syndicales (New Zealand’s Council of Trade Unions, 2017). Même si les iwi locales et l’économie maorie faisaient partie des priorités, le processus n’était pas parfait – en effet, certains des premiers échanges auraient mérité davantage de savoir-faire culturel. Le gouvernement néo-zélandais a retenu la leçon et souhaite remédier à la situation (ministère de l’Entreprise, de l’Innovation et de l’Emploi de la Nouvelle-Zélande, 2021). La contribution des iwi, des hapū et des organisations maories est régulièrement sollicitée, mais ils doivent disposer des ressources adéquates pour entreprendre ce travail. De nombreuses entreprises maories sont dans des secteurs vulnérables et de plus amples recherches sont nécessaires sur le territoire maori, la transformation de l’utilisation du territoire et les répercussions sociales et culturelles (Whetu, 2020).

Conclusion

La planification de la transition juste de la région de Taranaki recourt à bon nombre des pratiques exemplaires citées dans la littérature. Le processus est axé sur la recherche de consensus, ancré dans l’économie régionale, inclusif et tourné vers l’avenir. Par contre, une incertitude demeure à savoir si ce sera suffisant. Est-ce que ces initiatives arriveront à créer une économie diversifiée et à générer de bons emplois, et seront-elles à même de décarboniser efficacement l’économie? Est-ce que le rythme de la transition est assez soutenu pour pallier un déclin de la demande de pétrole et de gaz plus rapide que prévu? La réussite de la feuille de route de Taranaki dépend en grande partie du réseau d’organisations régionales – les gouvernements local et régional, les syndicats, les entreprises, les établissements d’enseignement, les organismes sans but lucratif et, plus largement, la société civile. Le gouvernement national fournit un soutien important, mais ce sont les réseaux locaux et les citoyens qui dirigent le processus et sa mise en œuvre, et qui orientent collectivement l’avenir de la région. Jusqu’à présent, l’intention du gouvernement d’abandonner le pétrole et le gaz ne concerne que l’exploitation en mer. Or, le secteur pétrolier à terre représente environ les deux tiers de la filière. Le pays doit se doter de plans concrets de sortie progressive de cette tranche du secteur s’il veut atteindre ses objectifs climatiques et poursuivre une transition juste.

L’auteure aimerait remercier Isabella Crawford et Nick Montague, Just Transitions Partnerships et le ministère de l’Entreprise, de l’Innovation et de l’Emploi de la Nouvelle-Zélande pour le contenu et la révision. Toute opinion, erreur ou omission relève uniquement de l’auteure.

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¹ 71 % ou 22 des 31 licences d’exploitations actuelles concernent le pétrole en mer.

² En tout, environ 4 700 personnes travaillent directement dans le secteur en Nouvelle-Zélande et il apporte environ 170 millions de dollars en redevances gouvernementales chaque année (gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2018a).

³ Ce qui représente une réduction de 41 % des émissions par rapport à 2005, qui se fera à l’aide d’une approche « budgétaire ».