(Publié initialement dans Le Devoir le 29 septembre 2022. L’original a été mis à jour pour refléter les résultats de l’élection du 3 octobre).
L’élection 2022 a été lancée dans un contexte d’inflation galopante. Tous les partis ont proposé des politiques pour répondre aux inquiétudes des familles qui ont du mal à joindre les deux bouts, mais certaines des meilleures solutions viendront de ce qui peut sembler une direction surprenante : les politiques climatiques.
Pour réduire le coût de la vie des familles, aujourd’hui et pour les prochaines décennies, le Québec doit agir sur deux fronts : accélérer l’électrification pour réduire les factures d’énergie, et augmenter considérablement les efforts d’adaptation pour réduire les coûts accélérés des impacts climatiques.
Électrifier (presque) tout
Une grande partie de l’énergie que nous utilisons provient de combustibles fossiles très volatils et leur coût est souvent influencé par des événements hors de notre contrôle, comme l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Pour réduire notre dépendance aux combustibles fossiles volatils, nous devons effectuer une transition énergétique importante et rapide. Ça signifie une production accrue à partir de sources propres, comme l’éolien ou le solaire, et l’abandon des combustibles fossiles d’utilisations finales d’énergie, p. ex. le transport et le chauffage.
Bien que le Québec bénéficie d’une importante production d’électricité renouvelable, plus de 54 pour cent de la consommation totale d’énergie de la province provient encore des produits pétroliers et du gaz naturel. L’électrification massive des transports et du chauffage, à mesure que les véhicules électriques et les thermopompes à haut rendement énergétique sont de plus en plus accessibles, réduirait la facture énergétique totale des ménages, l’électricité étant beaucoup plus efficace et abordable que les combustibles fossiles. À terme, c’est plus de la moitié des émissions de gaz à effet de serre de la province qui seraient réduites.
Prenons l’exemple de l’Inflation Reduction Act (ou loi sur la réduction de l’inflation) aux États-Unis, dont le nom n’est pas anodin. Resources for the Future, un groupe de recherche indépendant à but non lucratif basé à Washington D.C., a projeté les tarifs d’électricité pour une série de scénarios dans le cadre de cette loi, en tenant compte de la variabilité des prix futurs des combustibles fossiles, des coûts d’investissement et de la technologie, et de l’adoption de dispositions spécifiques dans la législation. Ils ont déterminé qu’en passant à l’électricité propre, une famille américaine moyenne pourrait réduire ses coûts d’électricité de 175$ à 220$ par an tout en étant protégée de la volatilité des prix du gaz naturel.
Au Québec et au Canada, bien que les investissements nécessaires à l’augmentation de la capacité de production et de transport d’électricité puissent avoir un impact sur les tarifs d’électricité, nos analyses montrent que la part des revenus alloués à la consommation d’énergie, toutes sources confondues, diminuera significativement.
S’adapter ou … payer plus cher, beaucoup plus cher
Il est déjà trop tard pour éviter complètement le réchauffement dont les scientifiques nous ont prévenus. Au Québec, l’accélération des changements climatiques coûte cher aux ménages, et les coûts ne feront qu’augmenter, frappant les familles de différentes manières.
Il y a le coût direct des dommages causés par les événements extrêmes aux maisons et autres biens, sans oublier le coût de la hausse des primes d’assurance. Même si les ménages sont assurés, ils doivent essuyer une partie de la facture.
Comme le montre le dernier rapport de L’institut climatique du Canada, à mesure que s’intensifient les changements climatiques et leurs impacts sur l’économie québécoise, certains coûts indirects sont moins apparents pour les ménages. Ralentissement économique, hausses d’impôts pour régler les factures des catastrophes climatiques, pertes d’emplois, et alourdissement du coût des biens dû au bouleversement des chaînes d’approvisionnement auront un impact bien réel sur les ménages.
La question n’est plus de savoir si nous pouvons nous permettre d’agir sur les changements climatiques. Nous ne pouvons tout simplement plus nous permettre de ne pas agir.
La crise du coût de la vie était à l’ordre du jour de cette dernière élection, mais le rôle de la volatilité des combustibles fossiles et des dommages climatiques dans cette crise n’est pas suffisamment bien compris. Pas plus que les moyens par lesquels une bonne politique climatique peut protéger les Québécois de nouvelles augmentations de coûts. Passer à l’électricité propre et augmenter la résilience de nos systèmes peut avoir un impact réel sur les factures et le bien-être des Québécois pour de nombreuses élections à venir.
Institut climatique du Canada et Groupe consultatif pour la carboneutralité
Si le Canada veut atteindre son objectif 2030 de réduction des émissions de gaz à effet de serre, le gouvernement fédéral doit donner suite à sa proposition de plafonnement des émissions de pétrole et de gaz. Mais le diable est dans les détails, et il est essentiel que le projet soit bien conçu.
Les émissions du secteur pétrogazier sont en décalage avec les objectifs de transition vers la carboneutralité. Contrairement à celles d’autres secteurs de l’industrie lourde comme l’acier et le ciment, elles ne cessent de croître – une tendance que nous ne pouvons plus nous permettre si nous voulons éviter les pires conséquences des changements climatiques. Entre 2005 et 2019, les émissions de pétrole et de gaz ont crû de près de 20 %. En l’absence d’un plafond et de réductions obligatoires, les politiques actuelles ne sont pas assez strictes pour entraîner les réductions d’émissions nécessaires pour que le Canada atteigne ses objectifs climatiques et fasse partie de la solution au problème mondial de réchauffement planétaire.
En même temps, dans la conjoncture mondiale, la planification financière de ce secteur est complexe. À court terme, l’Europe est confrontée à une pénurie d’énergie alors qu’elle intensifie ses efforts pour réduire sa dépendance aux combustibles fossiles, économiser l’énergie et construire davantage de projets d’énergie renouvelable. Mais à moyen et à long terme, la baisse de la demande mondiale de pétrole et de gaz risque de faire grimper la facture totale de la transition vers la carboneutralité du Canada. Les investissements dans des projets à forte intensité de carbone pourraient « geler » les émissions et chaque dollar dépensé dans des infrastructures incompatibles avec les objectifs de carboneutralité coûtera plus cher aux contribuables à long terme. Comme l’explique le Groupe consultatif pour la carboneutralité (GCPC), les solutions « sans issue », comme les nouveaux projets pétrogaziers à forte intensité de carbone qui continueront d’être exploités pendant des décennies, alourdiront le coût de l’atteinte de l’objectif du Canada ou le rendront complètement hors de portée. L’augmentation des émissions dans le secteur pétrogazier obligera les autres secteurs à redoubler leurs efforts de réduction. Fort de son expertise, de ses ressources et de sa main-d’œuvre, le secteur pétrogazier a également le pouvoir de mettre en place des solutions de décarbonisation et de diversifier ses activités. L’inaction coûte plus cher que l’action. Les producteurs de pétrole et de gaz ont largement les moyens pour mettre l’épaule à la roue de l’impératif social de la carboneutralité.
La fixation d’un plafond permettrait de s’attaquer au nœud du problème, d’avoir l’heure juste sur la trajectoire d’émissions du secteur pétrogazier, et de créer des attentes claires et un mécanisme crédible pour veiller à la compatibilité des nouveaux investissements et des projets de ce domaine avec la transition vers la carboneutralité.
Toutefois, ce qui compte le plus, c’est la façon dont ce plafond est conçu.
Tout d’abord, le plafond doit se traduire par des réductions d’émissions réelles et absolues dans le secteur, et non simplement des améliorations de l’intensité des émissions des produits à base de combustibles fossiles. Ainsi, les mécanismes de conformité flexibles comme les compensations, qui réduisent la certitude d’atteindre des réductions d’émissions permanentes, doivent être très limités et offerts uniquement à court terme. Comme le souligne le GCPC, une trajectoire vers la carboneutralité pour le secteur pétrogazier doit être cohérente avec la transition vers la carboneutralité de l’ensemble de l’économie; elle ne peut dépendre des réductions d’émissions d’autres secteurs.
Deuxièmement, un plafond ne doit pas nous distraire de l’impératif de réduire les émissions de méthane. Ces émissions sont grandement sous-estimées; le méthane a un potentiel de rétention de la chaleur plus de 80 fois supérieur à celui du dioxyde de carbone sur une période de 20 ans. Heureusement, elles font partie des réductions d’émissions les plus abordables. Le renforcement de la réglementation sur le méthane permettrait également d’alléger la pression exercée sur le plafond, de réaligner le prix du carbone dans ce secteur avec le reste de l’économie et de réduire le coût de l’atteinte des objectifs climatiques du Canada. Pour demeurer compétitif dans un monde carboneutre, le Canada devrait s’inspirer de son voisin du sud, qui vient d’adopter une loi sur la réduction de l’inflation visant à entraîner des réductions d’émissions, notamment de méthane, dans des secteurs clés.
Troisièmement, la politique doit être conçue de manière à réduire au minimum les coûts pour les entreprises, en protégeant la compétitivité et en évitant la « fuite » des émissions vers des territoires ayant des politiques climatiques moins fortes. Le gouvernement a déjà indiqué qu’il utilisera des instruments fondés sur le marché qui réduiront les coûts de mise en œuvre de la trajectoire d’émissions du secteur. De plus, la réponse de l’Institut climatique du Canada au document de travail du gouvernement sur le plafond ouvre d’autres avenues, comme l’évitement de la superposition de multiples politiques et mécanismes de conformité.
La transition vers la carboneutralité dans le secteur pétrogazier du Canada est essentielle pour l’atteinte des objectifs climatiques nationaux. Un plafond sur les émissions du secteur peut y contribuer. Bien conçu, il peut également soutenir la transformation du secteur, le mettant en bonne position non seulement pour contribuer à nos réductions d’émissions ici au pays, mais aussi pour être compétitif dans un monde carboneutre.
L’invasion russe qui fait rage en Ukraine pousse les analystes de défense comme les adeptes du défilement morbide à prêter une attention particulière à la sécurité de l’Arctique canadien. D’hypothétiques scénarios de conflit armé – incursions russes par sous-marin ou avion de combat, ou atterrissage de soldats russes dans l’Arctique canadien – les font cependant passer à côté du réel danger qui menace le Nord du Canada : l’accélération des changements climatiques.
La plupart des collectivités du Nord du Canada n’ont déjà qu’un accès restreint aux services primaires que les habitants du reste du Canada tiennent pour acquis, comme des logements sûrs et un transport fiable vers les hôpitaux. Le climat du Nord se réchauffant beaucoup plus rapidement que la moyenne mondiale, les changements climatiques représentent une menace sans précédent pour les infrastructures déjà fragiles, accompagnée de conséquences dévastatrices sur les moyens de subsistance et la vie des habitants du Nord.
Un nouveau rapport de l’Institut climatique du Canada évalue l’ampleur de la menace et formule des recommandations pour la contrer.
À la (vraie) défense du Nord
Si les Canadiens ont soudainement pris conscience de l’importance de défendre le Nord, le meilleur plan d’action possible est de travailler dès maintenant avec ses habitants à corriger les graves lacunes en matière d’infrastructures.
Après des décennies de paternalisme et de négligence, la qualité des infrastructures du Nord est considérablement plus basse que dans le reste du Canada. Au Nunavut, 84 % des gens n’ont pas accès à un logement sûr. Les proportions d’insécurité alimentaire dans les trois territoires du Nord sont de 1,43 à 5,6 fois plus élevées que la moyenne canadienne. La plupart des habitants du Nord n’ont pas d’accès Internet haute vitesse et plusieurs collectivités n’ont pas de réseaux de transport et de santé adéquats.
Ces lacunes en matière d’infrastructures peuvent mener à un niveau de précarité exponentiel, onéreux et dangereux. L’an dernier, des milliers de personnes à Iqaluit se sont retrouvées sans eau du robinet potable pendant deux mois alors que l’eau de la ville était contaminée par de l’essence. La communauté de plus de 7 000 personnes a dû dépendre d’envois aériens quotidiens de bouteilles d’eau, pendant que la ville corrigeait la situation.
Les changements climatiques transformeront une situation précaire en catastrophe si les investissements en adaptation ne sont pas transformés et multipliés. Le plus récent rapport de la série sur les coûts des changements climatiques de l’Institut climatique du Canada, Plein Nord : faire face aux coûts des changements climatiques pour les infrastructures du Nord, conclut que tous les ordres de gouvernement devraient dès maintenant établir des politiques et réaliser des investissements pour se préparer aux répercussions des changements climatiques sur les infrastructures du Nord.
Beaucoup d’investissements demandés par les habitants du Nord – par exemple pour améliorer la fiabilité des aéroports – peuvent également servir à la défense. Des ports fonctionnels partout dans le Nord profiteraient autant aux collectivités qu’au ministère de la Défense nationale. Les entreprises du Nord, notamment les entreprises autochtones, pourraient également profiter d’une infrastructure de sécurité. Par exemple, le gouvernement fédéral a récemment conclu un contrat avec la coentreprise inuite Nassituq pour le maintien du Système d’alerte du Nord, donnant ainsi plus de contrôle aux détenteurs de droits inuits.
Plein Nord
Il est temps de donner au Nord ce qui lui revient. Les habitants du Nord vivent déjà les conséquences des changements climatiques et voient les coûts exorbitants qu’engendre le manque de préparation. Faire du Nord un territoire plus sûr, c’est possible. Les habitants du Nord sont prêts à le faire, et il n’y a pas de temps à perdre.
D’un côté, les changements climatiques touchent de manière disproportionnée les peuples, les communautés et les territoires autochtones, de l’autre, les chercheurs et gardiens du savoir autochtones conçoivent des solutions ancrées dans leur territoire et leur culture. Afin de promouvoir leur indispensable travail, l’Institut climatique a publié quatre nouvelles études de cas dans le cadre de sa série Perspectives autochtones, qui vise à mettre en lumière la recherche et les politiques climatiques exemplaires :
Dans « La rés-ilience des Gitxsans : La résilience climatique comme Naadahahlhakwhlinhl (interconnexion) », Janna Wale se penche sur les répercussions du réchauffement de la planète sur le circuit saisonnier des activités liées aux ressources naturelles qui assurent la subsistance des peuples autochtones depuis la nuit des temps. Elle s’appuie sur des entrevues et des sondages auprès de membres de la communauté Gitxsan pour poser les bases d’une interprétation plus holistique, plus concrète et plus axée sur les forces de la résilience ou de ce qu’elle appelle la rés-illience, une version centrée sur les perceptions, les valeurs et les visions du monde autochtones.
« La clé, pour la suite des choses, est d’aborder la résilience aux changements climatiques avec la même force de caractère que nos ancêtres. Appliquer les leçons du circuit saisonnier et savoir qu’il y a un temps pour chaque chose. Appliquer les leçons des valeurs et de la culture et savoir que la résilience est indissociable des identités autochtones. Prendre conscience que malgré tout ce que nous avons traversé, comme Autochtones, nous sommes toujours là. »
« Une approche à deux voies de la remise en état collaborative : placer les voix et le leadership autochtones au cœur de la transition énergétique du Canada » est une remarquable collaboration entre 19 cochercheurs, détenteurs de droits et universitaires de la Première Nation de Fort McKay, de l’Université de Calgary et de l’Université de Waterloo. L’étude de cas présente et décrit le processus qui a mené à la cocréation d’une panoplie d’outils de planification interculturels visant à placer les voix et le leadership autochtones au cœur de la transition énergétique du Canada. « Même si les cochercheurs de Fort McKay s’entendaient tous pour dire que les travaux historiques et contemporains de planification des fermetures de mines sur leur territoire traditionnel n’ont jusqu’ici pas répondu aux besoins de la communauté en matière d’utilisation du territoire, concluent les auteurs, ils ont espoir qu’avec la dimension interculturelle du projet commun de remise en état ainsi qu’avec la réelle inclusion de leur nation dans le projet, le travail de remise en état portera fruit pour les générations futures. »
Enfin, « L’alliance Bagida’waad : sortir de la brume pour se frayer un nouvelle voie » de Natasha Akiwenzie est une émouvante pièce d’auto-ethnographie autochtone. L’auteure raconte sa propre expérience de la réinvention lorsqu’elle est passée de pêcheuse à éducatrice sur le climat, en réponse aux conséquences désastreuses du réchauffement climatique et de l’intensification des vents sur sa vie à Neyaashiinigmiing, en Ontario.
Il est pour le moins remarquable – et c’est pour nous une source de fierté – que les quatre études de cas de cette année soient signées ou cosignées par des femmes autochtones. Là n’était pas notre intention lorsque nous avons sélectionné ces quatre études de cas parmi les nombreuses excellentes propositions reçues, mais cette constatation démontre à quel point les femmes autochtones rivalisent d’ardeur lorsqu’il est question d’assumer notre responsabilité partagée et de déployer les efforts collectifs que les changements climatiques exigent de nous. Il y a beaucoup à apprendre de ces modèles d’inspiration.
L’Institut climatique du Canada s’engage à soutenir l’autodétermination des peuples autochtones par son travail et à intégrer les pratiques, les valeurs et les savoirs autochtones dans ses recommandations de politiques. Nous savons que cela doit être fait par des Autochtones, pour les Autochtones. Nous sommes donc ravis de vous présenter les praticiens et chercheurs importants que sont les auteurs de cette série.
Shianne McKay est membre du Conseil consultatif de l’Institut climatique du Canada, gestionnaire principale de projet au Centre for Indigenous Environmental Resources (CIER), et membre de la communauté ojibwée des Traités no 2 et no 4, et de la Première Nation de Pine Creek au Manitoba. Le CIER est le premier organisme environnemental sans but lucratif dirigé par des Autochtones au Canada. Il a été fondé en 1995 par 10 chefs des Premières Nations de partout au pays. Le CIER aide les communautés et les peuples autochtones à apporter des changements positifs pour l’environnement, en s’appuyant sur les connaissances occidentales et autochtones pour créer un monde harmonieux qui favorise le bien-être de tous les êtres vivants. Depuis 1995, le CIER a dirigé 450 projets en collaboration avec plus de 300 nations autochtones au pays.
David Mitchell est spécialiste principal de la communication à l’Institut climatique du Canada et vit sur le territoire du Traité no 4 en Saskatchewan.
Pour éviter des perturbations sociales et économiques majeures, le Canada doit accélérer considérablement son processus d’adaptation aux changements climatiques. Les mesures d’adaptation peuvent rapporter gros; pourtant, le financement public et privé est insuffisant pour protéger les résidences, les entreprises et les collectivités.
Alors, où trouverons-nous l’argent? Diverses innovations émergentes en matière de finance durable peuvent aider le Canada à rattraper son retard et à devenir plus résilient devant l’évolution rapide du climat.
Se préparer à la tempête
L’évolution du climat au Canada – il se réchauffe deux fois plus vite que la moyenne mondiale – constitue une menace sociale et économique majeure. Les coûts des catastrophes météorologiques – inondations, tempêtes, vagues de chaleur et feux incontrôlés – augmentent déjà rapidement, et ce n’est que le début. Si le Canada ne se prépare pas à affronter un climat de plus en plus volatile, notre quotidien pourrait connaître de nombreuses perturbations graves. De plus, les pertes et les coûts liés aux dommages causés par le climat continueront de se multiplier, mettant en péril notre stabilité économique et sociale.
La bonne nouvelle, c’est qu’il est possible d’éviter tout cela. En effet, l’adaptation et le renforcement de la résilience aux événements futurs peuvent aider à protéger la population et les collectivités d’un climat de plus en plus imprévisible et inhospitalier. Nous devons tenir compte des changements climatiques dans les décisions sur les infrastructures, car les choix que fera le Canada dans les prochaines années auront des répercussions majeures sur la portée des dommages et des perturbations.
La mauvaise nouvelle, c’est que le Canada n’en fait pas assez.
La dure réalité
Pour la plupart des projets d’adaptation aux changements climatiques, les avantages sociaux et économiques à long terme dépassent largement les coûts initiaux; pourtant, il demeure extrêmement difficile d’obtenir du financement. Il est vrai que ces projets entraînent souvent des coûts initiaux faramineux, surtout lorsqu’il faut faire de nouveaux aménagements (digues, barrages, levées et milieux humides absorbant les inondations) ou renforcer la résilience d’infrastructures existantes (résidences, bâtiments, ponts, routes, voies ferrées, ports et aéroports). Les gouvernements, qui sont habituellement la principale source de financement pour les projets d’infrastructures ou de bien commun, négligent l’adaptation dans leurs budgets.
Prenons par exemple la plus grande source unique de financement public destiné à la résilience, soit le Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes du gouvernement fédéral. En 2017, il était prévu qu’on y verse 2 milliards de dollars sur 10 ans. Le programme a reçu beaucoup trop de demandes d’inscription des provinces, des municipalités et des gouvernements autochtones pendant les deux premières années, si bien qu’il a fallu fermer les inscriptions prématurément. Dans les quatre dernières années, seuls 13 % des investissements gouvernementaux dans la lutte contre les changements climatiques visaient l’adaptation. Le récent budget fédéral de 2021 ne prévoyait aucun nouvel engagement financier réel en ce sens. Bien que le gouvernement doive augmenter son financement, il serait bien surprenant que les dizaines, voire les centaines de milliards manquant pour combler les lacunes d’adaptation du Canada proviennent entièrement des coffres publics.
Il pourrait sembler logique de se tourner vers les marchés financiers, mais le secteur privé n’est actuellement responsable que d’environ 1,5 % des investissements dans l’adaptation. Il est difficile de convaincre les investisseurs privés de financer les projets d’adaptation et de résilience, car le rendement n’est pas toujours facile à mesurer. En effet, si la plupart des projets pourraient faire diminuer les coûts futurs, ils n’assurent pas de rentrées d’argent immédiates, constantes et positives. Le financement privé conventionnel n’est donc pas une option pour la plupart des infrastructures, des résidences et des bâtiments du Canada.
Innover pour avancer
Mais alors, où trouverons-nous les fonds pour renforcer la résilience climatique? La réponse pourrait se trouver dans les innovations en matière de finance durable.
Le concept de finance durable englobe les services et les processus – comme les fonds d’investissement durable et les obligations vertes – qui contribuent à l’atteinte des objectifs environnementaux et sociaux. Jusqu’à présent, presque tous les projets de finance durable étaient axés sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, le vent pourrait tourner rapidement maintenant que les grands acteurs des gouvernements et des secteurs de la finance et des affaires comprennent de mieux en mieux la portée des lacunes mondiales dans l’adaptation aux changements climatiques.
Voici trois applications prometteuses de la finance durable pour l’adaptation et le renforcement de la résilience :
Obligations vertes : Les obligations vertes servent à financer ou à refinancer des projets environnementaux et durables nouveaux et existants. Cependant, ce n’est qu’une très petite partie de ces obligations qui est investie dans l’adaptation et la résilience : de 2010 à 2019, seules 5 % de toutes les obligations vertes du monde étaient associées (en tout ou en partie) à des activités d’adaptation. De plus, les lignes directrices et les cadres de certification en évolution rapide qui entourent ces obligations omettent ou sous-estiment souvent l’adaptation, et les investisseurs peuvent se montrer méfiants devant les projets de résilience, qu’ils connaissent mal. Le gouvernement du Canada pourrait régler ce problème en ajoutant explicitement les projets d’adaptation à son propre projet d’émission d’obligations vertes pour 2021, et en faisant de la résilience climatique un critère d’évaluation pour la certification de tout projet financé par une obligation verte.
Estimation et divulgation des risques climatiques matériels : Les risques matériels des changements climatiques sont mal compris au Canada, ce qui les rend difficiles à intégrer aux évaluations des actifs et aux processus d’investissement, de prêt, d’assurance et autres. La création d’approches constantes et transparentes pour comprendre, estimer et divulguer les risques matériels, recommandée par le Groupe de travail sur l’information financière relative aux changements climatiques (GIFCC) et le Groupe d’experts sur la finance durable du Canada, aiderait à établir un signal de prix clair. Ce dernier agirait à titre d’incitatif pour les entreprises, les propriétaires et les citoyens; en réduisant eux-mêmes leurs risques, ceux-ci contribueraient à protéger leur accès au capital et à l’assurance. De tels investissements privés dans la réduction des risques (ex. : éloigner les biens matériels des zones exposées aux feux incontrôlés et des plaines inondables) permettraient alors de réduire le besoin de financer de gros projets publics d’adaptation et de résilience. Les récents efforts internationaux pour créer des approches normalisées de divulgation des risques matériels vont dans la bonne direction, mais les défis demeurent nombreux.
Association de l’adaptation à la finance et aux assurances : Dans le climat de plus en plus dangereux que nous connaissons actuellement, les nouveaux types de produits d’assurance (ex. : obligations catastrophes servant d’assurance contre les pertes liées aux catastrophes climatiques et météorologiques) pourraient devenir de plus en plus importants. Les organismes publics comme les municipalités et les services publics pourraient même en avoir besoin pour maintenir leur cote de solvabilité et leur accès au capital ainsi que pour atténuer le risque d’insolvabilité en cas de catastrophe majeure. Les assureurs et les institutions financières examinent déjà des mécanismes pour ajuster les primes d’assurance en fonction des risques réduits qu’apportent les investissements dans la résilience et pour faire des économies qui permettraient de financer les projets de résilience des organisations assurées.
L’avenir de la finance durable en matière d’adaptation ne sera pas sans écueils : aucun des mécanismes susmentionnés n’est actuellement appliqué à grande échelle. Le secteur financier, les gouvernements et les autorités de réglementation devront intervenir de façon réfléchie, et les renseignements et analyses sur les risques climatiques et les avantages d’investir dans l’adaptation devront être considérablement étoffés pour que l’on puisse établir des signaux de prix exacts. Mais tous ces obstacles se surmontent.
Les gouvernements doivent augmenter massivement leurs investissements dans l’adaptation aux changements climatiques, mais ils ne pourront à eux seuls combler toutes les lacunes. Les secteurs public et privé devront s’allier pour créer de nouveaux mécanismes qui dirigeront les investissements privés vers des mesures d’adaptation et des entreprises moins risquées.
Glen Hodgson est stagiaire de troisième niveau au Conference Board du Canada.Ryan Ness est directeur, Adaptation à l’Institut climatique du Canada.
Les peuples autochtones sont confrontés de manière toute particulière aux impacts des changements climatiques. Ainsi, en tenant compte du point de vue des Autochtones sur ces questions, nous pourrions acquérir des connaissances uniques en vue de trouver de meilleures solutions pour faire face aux changements climatiques. Trop souvent cependant dans le passé, les gouvernements et les chercheurs n’ont pas tenu compte de l’opinion des Autochtones dans les débats portant sur les politiques climatiques.
Pour corriger cette situation et diffuser davantage les opinions, les recherches et les visions du monde autochtones, l’Institut climatique du Canada a lancé à l’automne 2020 un appel ouvert visant la réalisation d’études de cas autochtones sur les changements climatiques et les politiques élaborées pour y répondre. À la suite de cet appel, nous avons commandé sept études de cas à des chercheurs et détenteurs du savoir autochtone. Bien que nous ayons soutenu les chercheurs et les équipes impliquées dans leurs démarches de recherche, ultimement nous considérons que les informations fournies dans ces études appartiennent aux auteurs.
En l’honneur du mois national de l’histoire autochtone, nous sommes heureux de présenter les trois premières études de cas de cette série.
“Semer des graines,” réalisée par Elisabeth Mittenburg, Hannah Tait Neufeld, Laura Peach, Sarina Perchak et Dave Skene, explore les résultats d’une initiative locale menée par des Autochtones dans le territoire de Grand River dans le sud de l’Ontario. Cette étude nous montre comment une initiative de souveraineté alimentaire autochtone peut contribuer à soutenir à la fois des mesures de lutte contre les changements climatiques et la démarche de réconciliation avec les populations autochtones, tout en rétablissant les liens unissant ces peuples à leur territoire et ouvrant des horizons menant à une vie meilleure.
“L’Ayookxw s’inscrit dans la lutte aux changements climatiques,” réalisée par Tara Marsden et Deborah Curran, porte sur les liens existant entre l’adaptation aux changements climatiques et la loi ainsi que les connaissances de Wilp dans le Plan d’utilisation des terres Gitanyow Lax’yip qui régissent leur territoire, situé au nord-est de Prince Rupert (Colombie-Britannique). Cette étude examine la façon dont les instruments juridiques et politiques qui promulguent les droits autochtones peuvent servir de guide dans les pratiques de gestion et servir de base de référence pour comprendre le fonctionnement écologique.
“Catastrophes non naturelles,” réalisée par Darlene Yellow Old Woman-Munro, Emily Dicken et Lilia Yumagulova, s’appuie sur un projet communautaire de recherche visant à documenter les impacts à long terme de phénomènes comme la dépossession des terres, les déplacements en cas de catastrophe et les changements climatiques sur la nation Siksika, située sur le territoire du Traité 7 au sud de l’Alberta. Cette étude est constituée d’entrevues menées par Darlene Yellow Old Woman-Munro, une aînée Siksika, auprès des membres de la communauté, à la suite des inondations catastrophiques de 2013 dans la région.
Prises dans leur ensemble, ces études de cas démontrent le leadership essentiel dont font preuve les peuples autochtones pour se préparer aux changements climatiques et pouvoir ainsi les atténuer. Elles précisent également le rôle que peuvent et doivent jouer les recherches et les politiques dirigées par les Autochtones pour construire un avenir qui soit prospère, résilient et à faible émission de carbone pour tous ceux qui partagent ce territoire.
Seul problème, la tarification du carbone ne fonctionne que si les mécanismes sont bien conçus.
Au cours des cinq derniers mois, nous avons évalué de façon indépendante l’efficacité des mécanismes fédéraux, provinciaux et territoriaux de tarification du carbone. Nous avons trouvé beaucoup de points positifs, car les provinces et les territoires ont adapté la tarification en fonction de leur contexte et de leurs priorités. Toutefois, nous avons également relevé certains problèmes de conception qui doivent être résolus pour obtenir des réductions d’émissions équitables et rentables.
Ce billet de blogue donne un aperçu de nos conclusions. Il présente trois cartes qui illustrent les différences dans les choix de conception de la tarification du carbone au pays en comparant trois indicateurs clés.
Carte 1 : Comparaison de la couverture
En général, une couverture plus large est préférable. En couvrant davantage d’émissions, la tarification du carbone incite un plus grand nombre d’émetteurs à chercher comment éviter ces émissions. En outre, l’application uniforme d’un prix à un large ensemble d’émissions réduit les coûts liés à la réalisation des objectifs en assurant que toutes les solutions simples sont adoptées.
Deux facteurs compliquent la comparaison des émissions couvertes par les différents mécanismes.
Premièrement, il n’est pas facile d’associer un prix à toutes les émissions. D’un côté, il est simple de quantifier les émissions produites par la combustion de combustibles fossiles. De plus, les gros émetteurs mesurent déjà les émissions provenant d’autres procédés, par exemple les processus chimiques de la fabrication du ciment. Cependant, il est difficile de quantifier les émissions provenant d’autres sources, petites et largement réparties, comme les terres agricoles et les animaux d’élevage.
Deuxièmement, certains mécanismes exemptent délibérément certaines sources d’émissions. Ces exemptions découlent parfois d’initiatives visant à protéger certains émetteurs. Elles peuvent être légitimes, mais qu’on ne s’y trompe pas, elles brouillent le signal de prix et nuisent à l’efficacité.
Pour tenir compte de ces deux facteurs et comparer la couverture des programmes gouvernementaux de façon cohérente, nous avons élaboré un indicateur de couverture normalisé qui ne compte que les émissions couvertes par au moins un mécanisme canadien de tarification du carbone. Cette approche permet de contrôler le fait qu’une part importante des sources d’émissions de certaines divisions du pays ne sont pas couvertes par la tarification du carbone au Canada, tout en mettant en évidence les sources d’émissions qui ont été exclues du prix.
La carte 1, ci-dessous, compare la couverture normalisée dans l’ensemble des provinces et des territoires.
À aucun endroit ne sont couvertes toutes les sources d’émissions « couvrables » possibles; la couverture varie de 69 % à 97 %. Nous avons trouvé de multiples sources d’émissions qui sont couvertes par certains mécanismes de tarification du carbone, mais pas par tous. Ces exemptions et cette couverture inégale limitent l’effet du signal de prix.
Carte 1 : Comparaison des émissions couvertes en 2020
Toutes les politiques ne s’appliquent pas aux mêmes émissions.
Carte 2 : Comparaison du coût marginal
Un deuxième indicateur est le coût « marginal » des émissions de carbone, soit la valeur d’une réduction des émissions; une valeur plus élevée crée une incitation plus forte à réduire les émissions. Le coût marginal est essentiellement le prix du carbone. Le signal de prix marginal encourage l’adoption de technologies ou de comportements à faible émission de carbone, réduisant ainsi l’intensité d’émission de la production ou de la consommation.
Là encore, cependant, les choses sont complexes. Fait important : le prix du carbone n’est pas le seul déterminant de l’efficacité, surtout dans les systèmes de plafonnement et d’échange comme ceux du Québec et de la Nouvelle-Écosse. Les prix des quotas dans ce type de système ne refléteront pas entièrement l’objectif des « plafonds » d’émissions si l’une des deux conditions suivantes est remplie : 1) le système permet l’échange de permis avec d’autres administrations; 2) d’autres politiques non tarifaires entraînent d’importantes réductions d’émissions parallèlement au système.
La carte 2 compare les coûts marginaux du carbone, qui vont de 16 à 41 dollars par tonne.
Carte 2 : Comparaison des incitations liées au coût marginal en 2020
Dans certaines régions, la conception de la politique dilue le signal de prix.
Plusieurs facteurs expliquent pourquoi les prix ne sont pas uniformes dans le pays.
Le prix du carbone au Québec est lié à la valeur marchande des quotas de la Western Climate Initiative (WCI), étant donné les échanges avec la Californie. Ce prix relativement bas ne doit pas être interprété comme un signal de prix faible, car le plafond est strict. Nous notons également que le Québec est la seule administration au Canada à avoir un signal de prix à long terme jusqu’en 2030.
La Colombie-Britannique a l’incitation liée au coût marginal la plus élevée. De plus, l’Industrial Incentive Program de CleanBC augmente le prix effectif puisque les installations sont incitées, au-delà du taux de la taxe sur le carbone, à réduire leur intensité d’émissions de gaz à effet de serre.
L’Alberta, l’Ontario, le Nouveau-Brunswick, le Manitoba, Terre-Neuve-et-Labrador, l’Île-du-Prince-Édouard, le Yukon, la Saskatchewan et les Territoires du Nord-Ouest ont tous des incitations liées au coût marginal concordant avec le barème fédéral des prix du carbone. En l’absence de modélisation de l’offre et de la demande de crédits, nous supposons que le prix se maintient dans les programmes de gros émetteurs, bien qu’il existe des préoccupations légitimes quant au fait qu’une allocation excessive de crédits pourrait en miner la demande, et ainsi réduire le prix réel du carbone pour les entreprises.
Terre-Neuve-et-Labrador, le Nouveau-Brunswick et l’Île-du-Prince-Édouard offrent tous des remboursements au point de vente, ce qui limite l’augmentation globale de certains prix du carburant liée au prix du carbone. Le Nouveau-Brunswick a récemment indiqué qu’il éliminerait ce choix de conception et qu’il utiliserait plutôt les recettes pour réduire l’impôt.
Les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut offrent divers remboursements directs pour atténuer l’incidence sur le revenu des entreprises et des ménages, y compris ceux des communautés éloignées.
Deux risques apparaissent lorsque toutes les politiques n’ont pas le même prix. De un, les bas prix du carbone de certains gouvernements nuisent à l’efficacité globale. De deux, l’inégalité des prix nuit à la rentabilité, puisque les réductions d’émissions à moindre coût ne seront pas réalisées à certains endroits.
La solution est simple : les remboursements au point de vente qui sont liés à la consommation de carburant devraient être supprimés. Les problèmes d’abordabilité peuvent et doivent être résolus par d’autres moyens non liés à la consommation de carburant, par exemple en accordant des remboursements directement aux ménages ou en fournissant des subventions pour la réduction, comme le font de nombreux programmes de tarification du carbone au Canada.
Carte 3 : Comparaison du coût moyen
Enfin, un troisième indicateur est le coût moyen du carbone. Le coût moyen est le coût total payé pour toutes les mises en conformité, divisé par le nombre de tonnes couvertes. Il influe sur l’efficacité à long terme en orientant les décisions d’investissement liées au coût de la propriété et incite à moderniser considérablement les installations, par exemple en y ajoutant une technologie de captation, d’utilisation et de stockage du carbone.
Les coûts moyens ont des implications plus complexes que les coûts marginaux ou les émissions couvertes. D’une part, les gouvernements ont délibérément conçu les mécanismes pour que les coûts moyens soient bas – tout en maintenant des coûts marginaux élevés – afin d’inciter les entreprises à réduire leurs émissions en améliorant leur rendement, et non en déplaçant les investissements et la production vers d’autres régions. D’autre part, un coût moyen faible n’incite pas à effectuer les changements transformateurs à long terme de l’économie canadienne qui sont nécessaires pour que le Canada sorte gagnant de cette course vers la réduction du carbone.
La carte 3 indique que le coût moyen des programmes varie entre un minimum de 4 $ par tonne et un maximum de 36 $ par tonne, avec une moyenne nationale de 17 $ par tonne.
Le cas le plus aberrant est la Nouvelle-Écosse, avec 4 $ pour toutes les émissions couvertes. Dans cette province, les crédits d’émissions accordés gratuitement font que le nombre de tonnes dépassant les exigences de conformité ne représente que 13,5 % des tonnes couvertes.
L’Alberta a également un coût bas, soit 10 $ pour toutes les émissions couvertes. L’Alberta et la Saskatchewan (14 $) ont un coût moyen plus faible parce que les gros émetteurs représentent une plus grande part des émissions totales de chaque province. En outre, la tarification couvre moins d’émissions dans les secteurs des gros émetteurs, en raison des préoccupations liées à la compétitivité.
Le coût moyen de Terre-Neuve-et-Labrador, qui correspond à environ la moitié du coût marginal, est fonction du fait que seulement 10 % des émissions couvertes sont assujetties à la conformité dans le cadre du programme de gros émetteurs, mais aussi de certains remboursements au point de vente accordés aux consommateurs de carburant. De plus, les secteurs des gros émetteurs représentent une part importante des émissions totales couvertes (57 %).
Le faible coût moyen du Québec est une fonction de l’allocation gratuite pour les secteurs des gros émetteurs ainsi que de la faible incitation liée au coût marginal qui reflète la valeur marchande des quotas de la WCI.
Carte 3 : Coût moyen du carbone pour toutes les émissions couvertes en 2020
La dilution du coût moyen est particulièrement problématique pour les émissions industrielles.
Les différences observées dans le coût moyen présentent quelques risques. Tout d’abord, l’incidence sur le revenu des entreprises et des ménages est plus élevée à certains endroits, ce qui soulève des problèmes d’équité. Ensuite, les différences de coûts moyens entre les entreprises, y compris les gros émetteurs, signifient que le Canada a un problème de compétitivité nationale. Enfin, comme nous l’avons mentionné plus haut, des coûts moyens faibles diluent les incitations à des transformations fondamentales de l’économie canadienne à long terme, d’autant plus que d’autres pays adoptent des politiques climatiques plus strictes, nivelant ainsi les règles du jeu internationales.
Au fil du temps, les gouvernements canadiens devraient travailler ensemble pour mieux harmoniser les coûts moyens pour les gros émetteurs entre les mécanismes et les secteurs, et ensuite les augmenter.
Quelle est la suite pour la tarification du carbone au Canada?
La tarification du carbone est désormais un élément clé des efforts collectifs du Canada pour se décarboniser. Au cours des cinq dernières années, elle est passée d’une couverture de 38 % de nos émissions nationales à 78 %. Mais à mesure que le paysage politique mondial évolue et que les mécanismes arrivent à maturité, le Canada doit améliorer l’intégrité de ces derniers. Les variations régionales peuvent et doivent être prises en compte, mais seulement si elles ne nuisent pas à l’efficacité de la tarification du carbone pancanadienne, dans son ensemble.
Il est temps pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de s’appuyer sur les bases existantes et de rendre la tarification du carbone plus cohérente, transparente et efficace.
Pour connaître nos recommandations sur ce que les gouvernements peuvent faire pour améliorer la tarification du carbone, consultez notre rapport sommaire.
Sans intervention gouvernementale, les changements climatiques accentueront les inégalités en santé entre les riches et les pauvres
Malheureusement, la COVID-19 n’est pas la seule crise sanitaire à sévir au Canada. Pendant que tous les regards sont tournés vers le nombre de cas et les taux de vaccination, les changements climatiques continuent de nuire à la santé de tous – et tout indique que la situation s’aggravera au cours des prochaines décennies. Les changements climatiques creuseront la fracture socioéconomique qui fait que les personnes défavorisées risquent davantage d’être en mauvaise santé. Et si le pays ne se prépare pas adéquatement, les changements climatiques lui coûteront des milliards de dollars en raison de la multiplication des maladies, de l’augmentation des coûts en santé et de la perte de productivité.
L’adaptation aux changements climatiques, bien souvent reléguée au second plan, est parfois vue comme un aveu d’échec – une action à entreprendre si la société échouait à réduire suffisamment ses émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, même s’il est primordial d’agir pour limiter le réchauffement climatique, ce l’est également pour se préparer aux changements déjà enclenchés. Même si le Canada et le monde entier arrivaient à atteindre la carboneutralité d’ici 2050, nous savons déjà que les émissions passées entraîneront des perturbations au cours des prochaines décennies, et le meilleur moyen de les réduire au minimum est de comprendre les formes qu’elles risquent de prendre et d’agir en amont.
C’est précisément ce que tente de faire l’Institut climatique du Canada, un organisme indépendant de recherche sur les politiques climatiques, en dévoilant de nouvelles analyses qui présentent un bilan détaillé des coûts en santé que pourraient entraîner les changements climatiques au Canada et qui ciblent les investissements susceptibles d’avoir le plus de répercussions. Dans son rapport intitulé Les coûts des changements climatiques pour la santé : Comment le Canada peut s’adapter, se préparer et sauver des vies, l’Institut lance un avertissement quant aux principales répercussions sur la santé et sur la prospérité de la population canadienne, tout en donnant l’espoir que des actions entreprises aujourd’hui puissent amoindrir les coûts en santé et les pertes de vies.
Pour nous préparer aux répercussions des changements climatiques sur la santé, nous devons nous attaquer aux causes premières des vulnérabilités : la pauvreté, l’itinérance et l’insécurité alimentaire. Celles-là mêmes qui sont responsables du fait que certaines populations – les personnes noires, les Autochtones et les personnes de couleur – ont été plus durement affectées par les répercussions tant sanitaires qu’économiques de la COVID-19. Il en va de même pour les répercussions des changements climatiques sur la santé, et l’accroissement des inégalités pourrait aggraver cette situation.
Les inégalités augmentent au Canada, entraînant la hausse des iniquités en santé. À titre d’exemple, une étude récente de Statistique Canada démontre que les hommes dont le revenu se classe dans le quintile supérieur vivent en moyenne huit ans de plus que ceux dont le revenu se trouve dans le quintile inférieur, et l’écart se creuse sans cesse.
Dans les faits, la santé et l’espérance de vie d’une personne sont davantage tributaires de son lieu de résidence que de son code génétique. Au Canada, le revenu, l’éducation, l’accès à un logement de qualité, la sécurité alimentaire et l’accès à l’eau potable influencent l’état de santé des individus, des quartiers et des collectivités, et les iniquités entre les mieux et les moins nantis augmentent continuellement.
Les conséquences sanitaires des changements climatiques ne sont peut-être pas aussi visibles et fulgurantes que celles de la COVID-19, mais elles pourraient s’avérer aussi mortelles. Au Canada, il est grandement temps de prendre plus au sérieux la nécessité de se préparer à ces conséquences. Au cours des cinq dernières années, 12 % du financement fédéral en matière de changements climatiques a été alloué à en réduire les risques, tandis que seulement 0,3 % a été consacré à en prévenir les répercussions sur la santé.
La santé, ça commence à la maison, au travail et dans la collectivité. Investir aujourd’hui dans des mesures d’adaptation aux changements climatiques, notamment en s’attaquant aux facteurs socioéconomiques qui nuisent à la santé, permettra de sauver des vies et d’améliorer la qualité de vie des prochaines générations.
La rénovation domiciliaire, qui figure en bonne place dans le récent budget du gouvernement fédéral, jouera un rôle essentiel dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre au Canada. Mais les subventions offertes pour inciter les propriétaires à installer des thermopompes, à sceller les fenêtres mal isolées ou à ajouter des matériaux d’isolation sont souvent critiquées des économistes. Mal conçus, les programmes de rénovation peuvent être un moyen coûteux de réduire les émissions. En revanche, ceux bien conçus peuvent se rentabiliser d’eux-mêmes par une réduction des factures d’énergie, une meilleure qualité de l’air intérieur et une amélioration générale des conditions de vie.
Le projet pour l’efficacité énergétique des maisons mi’kmaqs en Nouvelle-Écosse est un parfait exemple du potentiel positif des programmes de rénovation domiciliaire. Le programme rend les maisons appartenant aux bandes plus confortables, et s’attaque activement à certains des problèmes systémiques liés au logement dans les communautés autochtones. Ce qui est encore plus frappant, c’est que le programme passe avec succès un test d’analyse coûts-avantages de base, même sans tenir compte de ces améliorations en matière de santé et de bien-être.
Regardons les chiffres de plus près.
On n’est jamais aussi bien que chez soi
Pour aider les communautés mi’kmaqs de Nouvelle-Écosse à profiter des avantages de la rénovation domiciliaire, le gouvernement provincial (avec l’aide de fonds fédéraux) a lancé en 2018 un programme pilote visant à rénover les maisons appartenant aux bandes, qui représentent environ 80 % de toutes les maisons dans les réserves en Nouvelle-Écosse. Le projet pour l’efficacité énergétique des maisons mi’kmaqs est géré par EfficiencyOne (un organisme indépendant à but non lucratif) et offre une foule d’améliorations domestiques : remplacement des fenêtres et des portes, ajout de matériaux d’isolation, installation de ventilateurs et de thermopompes, et autres.
Le projet pilote a permis de rénover 100 maisons et a depuis été élargi en raison de sa popularité. L’objectif est maintenant de rénover 80 % des 2 400 maisons appartenant aux bandes dans la province au cours des dix prochaines années. Cela en fait l’un des programmes de rénovation les plus ambitieux du pays.
Valoriser la santé et le confort
Les avantages du programme sont considérables, et certains ont peu à voir avec les changements climatiques.
Le plus important est sans doute du côté de la qualité de l’air intérieur. Les rénovations effectuées dans le cadre du programme de la Nouvelle-Écosse améliorent l’isolation, la ventilation, le calfeutrage et le contrôle de l’humidité, ce qui peut réduire la probabilité de moisissures et d’air malsain. Avec une bonne ventilation, ces améliorations réduisent la prévalence de l’asthme et d’autres problèmes respiratoires, et même favorisent la santé mentale. Les jeunes, les personnes âgées et les personnes ayant des problèmes de santé sous-jacents en profitent généralement le plus.
Les maisons plus chaudes et plus écoénergétiques sont également plus confortables. Dans la Première Nation de Glooscap, cinq maisons rénovées dans le cadre du programme ont d’ailleurs fait l’objet de commentaires élogieux de la part des résidents, selon Jason MacLeod, agent du logement et des infrastructures de la réserve. Les nouvelles thermopompes stabilisent la température en hiver, tandis que la climatisation soulage les résidents durant les étés chauds et humides de la Nouvelle-Écosse.
Le programme de rénovation mi’kmaq présente également d’autres avantages évidents, comme la réduction des gaz à effet de serre, l’économie d’énergie et la résilience des communautés. Mais comment se comparent-ils aux coûts du programme?
Les coûts et les avantages
Mettons de côté un instant les améliorations en matière de santé et de bien-être. Ces avantages sont réels et concrets, mais difficiles à quantifier – à chaque rénovation ses effets sur la santé et le bien-être.
Toutefois, en faisant un peu de calcul rapide, on constate que le programme de rénovation de la Nouvelle-Écosse est économiquement viable même sans tenir compte des bienfaits sur la santé et le bien-être. Le coût moyen d’une rénovation se situe entre 6 000 et 7 000 $ et permet au ménage moyen d’économiser 750 $ par an en coûts énergétiques. Chaque rénovation permet également d’éliminer de deux à trois tonnes d’émissions de gaz à effet de serre par an.
Selon ces fourchettes et quelques hypothèses importantes[1], j’estime que le programme de rénovation génère environ 1,60 $ à 5,10 $ en avantages pour chaque dollar dépensé (c’est-à-dire son ratio coûts-avantages) sur 25 ans. Autrement dit, les gains en économies d’énergie et en réduction des émissions de gaz à effet de serre sont deux à cinq fois supérieurs au coût du programme. En ajoutant à ce calcul l’amélioration de la qualité de l’air intérieur, on ne peut que renforcer l’argumentaire.
Les gains en économies d’énergie et en réduction des émissions de gaz à effet de serre sont deux à cinq fois supérieurs au coût du programme.
Plus c’est ciblé, mieux c’est
Mais la totalité ou la majorité de ces avantages peuvent-ils être directement attribués au programme gouvernemental? Certains ménages ne procéderaient-ils pas de toute façon à ces rénovations sans l’aide du gouvernement, surtout si le prix des émissions de carbone augmente? Cela renvoie à ce que les économistes appellent le problème du passager clandestin, qui peut miner l’efficacité économique des programmes de subventions. Un article de 2014, par exemple, a révélé que les subventions étaient principalement utilisées par les ménages des classes moyennes et supérieures qui auraient probablement effectué les réparations de toute façon.
Mais de toute évidence, le problème du passager clandestin n’est pas aussi pertinent ici. Malgré les améliorations apportées aux logements dans les réserves au cours des dernières décennies, la qualité de ceux-ci est souvent inférieure à celle des logements hors réserve au Canada, et dans plus de 80 % des réserves le revenu médian est sous le seuil de pauvreté national (voir ici, ici et ici). Les raisons de cette situation sont complexes et dépassent la portée de ce billet de blogue, mais il existe des liens évidents avec le colonialisme historique et actuel, le racisme systémique et la discrimination.
En axant les programmes de rénovation sur les personnes qui en ont le plus besoin, comme le fait celui de la Nouvelle-Écosse, on peut obtenir des avantages qui leur sont directement attribuables, autrement impossibles sans eux.
Il existe également une dynamique importante à considérer quant à la gestion du logement dans les communautés autochtones. Dans certains cas, les maisons situées dans les réserves sont détenues et gérées par la bande, et les occupants n’ont pas forcément la possibilité d’effectuer eux-mêmes les rénovations, ou sont moins incités à le faire si la maison n’appartient pas à une famille depuis longtemps. Bien que la fourniture de logements soit différente d’une réserve à l’autre, le programme de la Nouvelle-Écosse aide à relever le défi des incitatifs partagés en fournissant des fonds directement aux bandes pour qu’elles effectuent les rénovations au nom des occupants.
Un bon point de départ
Le programme n’est pas parfait. Le financement, par exemple, ne peut être consacré qu’à des réparations matérielles. Une maison peut recevoir une nouvelle thermopompe, mais il n’y a souvent personne dans la communauté qui possède les compétences et les connaissances nécessaires pour l’entretenir ou la réparer. Selon une évaluation récente du logement dans les réserves effectuée par le gouvernement fédéral, ce manque de capacité technique sur place est un problème systémique au pays.
Quant à l’avenir, le fait d’associer la rénovation des maisons au renforcement des capacités pourrait donner aux communautés autochtones une plus grande autonomie dans la conception et la prestation des programmes. De meilleurs partenariats entre les communautés et les services gouvernementaux visés aideraient à nourrir les compétences et la résilience (en particulier dans les communautés éloignées). Les initiatives futures pourraient également bénéficier d’une association à des programmes autochtones existants, comme l’initiative « Bringing it Home » d’Indigenous Clean Energy, axée sur le renforcement des capacités.
À l’antipode du scepticisme des économistes à l’égard des programmes de rénovation, celui de la Nouvelle-Écosse démontre une vérité importante : les programmes ciblés peuvent vraiment être rentables, même sans tenir compte des avantages moins tangibles que sont les bienfaits pour la santé et le bien-être. À l’heure où les gouvernements cherchent des solutions faciles à mettre en œuvre pour réduire les émissions, le prolongement de programmes plus ciblés comme celui de la Nouvelle-Écosse dans d’autres communautés, autochtones ou non, pourrait avoir des retombées importantes sur plusieurs fronts.
[1] Dans mes calculs, je suppose que ces avantages se prolongent sur 20 ans. Je suppose, par exemple, que le coût de chaque tonne supplémentaire de gaz à effet de serre rejetée dans l’atmosphère correspond à l’augmentation prévue du prix du carbone par le gouvernement fédéral. Selon ce plan, le coût du carbone passera de 40 $/tonne en 2021 à 170 $/tonne en 2030, et restera à ce niveau jusqu’en 2040. Je suppose également un taux d’actualisation de 8 % pour l’estimation basse et de 3 % pour l’estimation élevée.
L’objectif de zéro émission nette de gaz à effet de serre du Canada pourrait entraîner un avantage collatéral : de l’air plus propre et plus sain. Selon notre récent rapport, les trajectoires vers la carboneutralité pourraient éliminer jusqu’à 88 % des particules fines d’origine humaine – l’un des polluants atmosphériques les plus dommageables –, avec des avantages pour la santé de l’ensemble de la société équivalant à environ 7 milliards de dollars par année.
Éliminer les émissions de gaz à effet de serre peut contribuer à l’amélioration de la qualité de l’air et sauver des vies. En fait, les avantages de la réduction de la pollution atmosphérique dépendent de l’atteinte de la carboneutralité, et non des moyens d’y arriver.
Des choix climatiques sains
Dans son rapport récent intitulé Vers un Canada carboneutre, l’Institut présente plusieurs façons pour le pays d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Le rapport cible principalement des technologies et des systèmes énergétiques variés permettant l’atteinte des cibles climatiques nationales, mais il explore également les effets de la carboneutralité sur l’air que nous respirons. Après tout, les combustibles et les activités qui contribuent aux changements climatiques polluent aussi l’atmosphère.
L’analyse vise l’un des polluants atmosphériques les plus dommageables pour la santé humaine : les émissions de particules fines. Une exposition à long terme à ce polluant est associée à un risque accru de maladie du cœur, de maladie cardiovasculaire, de maladie pulmonaire obstructive chronique, de cancer du poumon et de décès prématuré. Elle accroît le nombre de visites à l’urgence, d’hospitalisations, d’absences de l’école et du travail et de jours où il est dangereux d’aller à l’extérieur. Les enfants, les aînés et les personnes ayant un problème de santé sont les plus durement touchés.
Nos résultats démontrent la relation étroite entre les émissions de CO2 et l’exposition aux particules fines. Si l’on travaille à atteindre la carboneutralité, le fardeau social sur la santé lié à ce polluant – qui équivalait à 8,3 milliards de dollars en 2015 – pourrait atteindre 0,7 à 1,7 milliard de dollars par année d’ici 2050 (voir la figure 1).
Les résultats indiquent aussi que ces énormes bienfaits sur la santé accompagnent de multiples trajectoires vers la carboneutralité. Par exemple, dans un avenir où le système énergétique du Canada repose majoritairement sur le solaire, l’éolien et l’hydrogène, les émissions de particules fines ont pratiquement disparu (limite inférieure de la courbe). Il est aussi possible de réduire de beaucoup la pollution atmosphérique dans un avenir où le système énergétique emploie des combustibles fossiles et des technologies à émissions négatives; toutefois, pour obtenir les mêmes bienfaits sur la santé, il faudrait des normes strictes sur l’air ambiant et les émissions et des avancées technologiques considérables en matière de combustion propre et peu polluante (limite supérieure de la courbe).
Figure 1 : Coûts nationaux en santé liés à la pollution atmosphérique sur la voie de la carboneutralité (en milliards de dollars par année)
À noter que ces données dressent un portrait incomplet de la pollution atmosphérique dans un avenir carboneutre. Les changements climatiques pourraient, dans certains cas, aggraver la pollution atmosphérique, même si les niveaux absolus d’émissions de particules fines d’origine humaine chutent. La multiplication et l’aggravation des feux incontrôlés dues aux changements climatiques pourraient causer une hausse dangereuse de l’exposition aux particules fines, comme dans les récentes saisons des feux qui ont frappé la côte ouest canadienne. L’élévation des températures peut aussi modifier et aggraver l’exposition aux particules fines et aux autres polluants, comme le smog. Nos analyses excluent les particules fines ne provenant pas de la combustion et la façon dont ces émissions interagissent avec les changements climatiques.
Des avantages même hors des villes
Les avantages d’un air plus pur auront différentes sources et différentes caractéristiques dans chaque province. Ce sont les grandes villes qui en bénéficieront le plus, vu la grande quantité de personnes respirant cet air. Mais la pollution atmosphérique ne se limite pas aux grandes villes; elle fait partie de la vie de millions de personnes au Canada.
Dans l’absolu, c’est l’Ontario et le Québec qui retireront les plus grands avantages, simplement parce qu’elles comptent une plus grande population habitant près de sources importantes de pollution. Bref, comme davantage de gens seront moins exposés à la pollution atmosphérique, les bienfaits sur la santé augmenteront dans la société (voir la figure 2). La baisse de la pollution dans ces provinces résulterait principalement du verdissement des transports dans les grandes régions urbaines, la transition des véhicules lourds vers des sources d’énergie à émissions nulles, comme l’électricité et l’hydrogène, offrant le maximum d’avantages.
Figure 2 : Coûts provinciaux en santé liés à la pollution atmosphérique sur la voie de la carboneutralité (en milliards de dollars par année)
Des changements dans les industries pourraient apporter d’autres bénéfices ailleurs au Canada. Par exemple, en Alberta et en Saskatchewan, on pourrait voir une diminution importante de la pollution dans les industries lourdes et les projets d’exploitation des ressources naturelles (voir la figure 3). L’élimination progressive des centrales au charbon dans ces deux provinces aurait une influence régionale non négligeable sur la qualité de l’air. Des réseaux électriques plus propres contribueraient également à réduire considérablement les répercussions sur la santé dans les provinces de l’Atlantique.
Figure 3 : Coûts provinciaux en santé liés à la pollution atmosphérique sur la voie de la carboneutralité (en milliards de dollars par année)
Tous gagnants
Ces résultats mettent en évidence les divers avantages de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Mais le plus important, c’est peut-être la vitesse à laquelle les bienfaits se font sentir dans les provinces et les communautés qui passent à l’action.
L’élimination progressive de l’électricité au charbon en Ontario en est un bon exemple. En dix ans, les émissions de dioxyde de soufre du secteur de l’électricité de la province ont diminué de 99,7 %, celles d’oxydes d’azote, de 86 %, et celles de gaz à effet de serre, de 87 %. Grâce à cet abandon et à l’importante réduction des émissions des centrales au charbon de la vallée de l’Ohio, aux États-Unis, le nombre de jours de smog en Ontario est passé de 53 en 2005 à zéro en 2014.
Que l’on se soucie surtout de pollution atmosphérique ou de changements climatiques, en s’attaquant à l’un, on peut améliorer les deux, et par le fait même répondre à d’importants enjeux de justice environnementale, puisque les communautés racisées et vulnérables sont exposées de façon disproportionnée à la pollution atmosphérique. Des gains sociaux en climat, en santé et en justice environnementale sont possibles, mais requièrent des politiques ciblées et fondées sur des données probantes.
Respirer sans crainte
Pour l’instant, la pollution atmosphérique est bien ancrée dans nos vies, mais cela peut changer. Les diverses trajectoires vers la carboneutralité peuvent concrétiser ce rêve d’air pur et améliorer la santé de millions de Canadiens, pour nous permettre à tous de mieux respirer.
